推进“四位一体”土地制度改革.docVIP

PAGE  PAGE 4 推进“四位一体”土地制度改革 　　在深化“三块地”改革的同时，也需要将农地承包制度改革纳入其中，从而推进全方位土地制度改革 　　在2016年3月全国“两会”期间，针对“三块地改革试点”彼此割裂、城乡分离的状况，我曾提出“推进三位一体城乡互动的土改建议”（详见《财经》2016年第17期“土改须‘三位一体’‘城乡互动’”）。最近，中央已批准把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区，但宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区。 　　考虑到“三块地”改革中，关键是缩小征地范围，允许农村集体经营性建设用地直接入市，以满足城市建设和发展中对非公共利益的土地需求，而农村集体建设用地中70%-80%是宅基地，如果宅基地流转只限于集体经济组织内部，少量的经营性建设用地入市不足以构建起城乡统一的建设用地市场。另一方面，限制农地入市，城市的土地供给由政府独家垄断，使市场不能在土地资源配置中起决定性作用，也就不能缓解一线城市土地供不应求房价飞涨、而三四线城市住房闲置、空城鬼城频生的局面。 　　所以，“三位一体、城乡互动”的土改还有待于进一步深化。 应允许宅基地外部流转 　　根据《宪法》，中国土地实行国家所有和集体所有两种公有制，土地所有权本身不能买卖，但土地使用权可以依法有偿有期出租出让。国有建设用地，除了公益性用地，无论是工业用地还是商业用地和商品房用地，都是通过招拍挂进入一级市场的，为什么对农村集体土地入市仅限于经营性建设用地呢？ 　　如果城市工业用地、商业用地和非保障性住宅用地使用权可以在二级市场上转让、出租、入股、抵押，而农村集体建设用地中的宅基地则不允许进入市场，何以构建城乡统一的建设用地市场，又何谈同等入市、同权同价。这里显然还是存在着对农村集体土地产权的歧视。 　　我认为，要做到城乡土地同地同权同价，应该将城乡土地都划分为公益性用地和非公益性用地：在城市，除了划拨的保障房用地，其他土地均可视为经营性建设用地;在农村，除了农民自住房宅基地外，其他建设用地（包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地，而只要符合规划和用途管制，集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，集体经营性建设用地（包括非自住性宅基地）应该与国有经营性建设用地同等入市、同权同价。 　　进一步说，国有建设用地使用权既可以通过招拍挂的方式出租出让给所有中国公民，也可以出租出让给外资企业;城市住宅既可以卖给城市居民，也可以卖给进城务工的农民，还可以卖给来华工作和定居的外国人，这些住宅连同其国有宅基地使用权，均可以出租、抵押、继承和转让，为什么农村的住房连同其集体宅基地使用权就不能出租、抵押并转让给城市居民呢？以宅基地是集体财产，是集体经济组织成员的一种福利，“肥水不流外人田”的理由来限制其流转显然是站不住脚的。因为农村宅基地所有权是集体的，但使用权是农民个人的，作为《物权法》所保护的用益物权，农民有权出租、抵押、继承和转让，城镇居民到农村买房或租用宅基地建房，是有偿有期、共享共赢的，是农民土地权益在经济上的实现，是农民获得唯一财产收入的渠道，不仅对集体土地所有权没有任何侵害，反而有利于改善城乡居民收入分配关系，促进城乡融合，何乐而不为呢？ 小产权房合法化顺理成章 　　《宪法》第十条第二款规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收或征用农民的土地，而无论城市还是农村的住宅建设用地，均属于非公共利益用地，按照《宪法》本不该由政府征收为国有土地。从这点来看，农民直接在集体建设用地上兴建商品房并不违反《宪法》。 　　这类小产权房，或者是村民在自己的宅基地上将平房改建成楼房，从而提高了容积率而产生的，或者是村集体通过整合集体建设用地和宅基地，在保证村民居住条件不变甚至改善的情况下，在节省出来的集体土地上建设的。既然法律认可的集体建设用地是为了增加农民（包括集体）的非农业收入，为什么不允许农民用于房地产开发获得更高收入呢？既然国有土地使用权可以有偿转让给私人乃至外资企业，同时也允许农民住宅作为私有财产出售，为什么不允许农村集体建设用地（包括宅基地）的使用权有偿转让给集体以外的单位或个人，从而带来更高的收入呢？ 　　对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。要从解决小产权房的整套方案公布之日起画一条线：此前为历史问题;此后为现实问题。对于历史问题要一分为二：如果开工不久或规模不大，尚能以较低成本恢复成耕地的，就坚决拆除;如果规模很大并已投入使用多年，即使付出较高成本，也很难再恢复成耕地的，拆除这类小产权房不仅得不偿失，而且会引发较大的社区矛盾，同时要考虑到，如此大规模和长时间的小产权房建设之所以