2011薛昊：基于行政生态理论视角下的监督行政机制研究.pdfVIP

江苏科技信息 July 2011 作者简介：薛昊，江苏省高新技术创业服务中心。 基于行政生态理论视角下 的监督行政机制研究 ■ 薛 昊 摘要：文章运用行政生态理论解读我国监督行政机制的现状与面临的挑战，尝试从“经济、社会、沟通网络、 符号系统、政治结构”五个生态要素思考我国监督行政机制的构建与完善。 关键词：监督行政机制；行政生态理论；对策 1. 我国行政监督体制存在的问题 对行政权力的监督和制约是确保 政府勤政、廉政和提高行政管理水平及 效率的至关重要的措施。我国的行政监 督体制还不够健全和完善，导致行政权 运行失控、失衡，甚至发生了权力的私 有化、关系化、商品化、资本化，以及行 政人员寻租腐败、假公济私。这些都标 示着监督体制的无能低效，并在很大程 度上影响了我国的经济发展和社会进 步。目前，我国行政监督体制存在的主 要问题有以下几点。 （1）过多的监督主体，使监督工作 流于形式，难以真正落实。 我国在构架行政监督体制时的出 发点是要形成全方位的立体监督体制， 从而使行政权不能“绝对化”。但同时造 成了重复监督现象的产生，即过多的监 督主体对同一监督对象或同一监督对 象的同一行为实行监督，导致监督主体 之间相互推诿、扯皮，致使监督工作流 于形式，难以真正落实。 （2）监督形式与内容的单一化，使监 督机构陷于被动状态。 行政监督按时序可分为事前监督、 事中监督和事后监督。对于一个完整的 监督体系，三类监督都是有必要的。但 如果考虑到一旦发生违法或不当行为 给国家、集体和公民造成的巨大损失， 则应该把监督的逻辑重点放在事前和 事中监督上。但长期以来，我国一直把 监督工作的重点放在事后监督上，忽略 了行政行为发生前的预防和行政行为 过程中的控制。 （3）权力机关的监督作用发挥还不 够充分。 在我国，作为人民代表的机构人民 代表大会应享受至高无上的权力，对一 切国家机关实施监督。但在实际政治生 活中，人大一年一次会议对政府的监督 作用十分有限，缺乏经常性监督，监督的 力度也不够，难以真正体现人大作为最高 权力机关对行政机关所应有的监督权。 2. 当前处于社会转型期中的我国监 督行政机制的特征 （1）异质性。 所谓“异质性”，是指我国监督行政 机制在同一时间里存在着不同的规则、 行为观点，而且有可能极不协调，表现 出强烈的反差。在我国监督行政的实践 中突出表现为： ①监督行政主体的利益追求失范 与价值偏好离散。 现实中监督行政机关的设置及规 范与现实要求联系不紧密，缺乏整体目 标等不完善之处，使得少数监督行政机 关为了自身利益各自为政，脱离了为人 民服务的组织价值，而追求自身利益的 实现。这种现象称之为组织利益追求失 范。有的监督官员在行使监督权力时， 为了个人利益得到实现而偏离了公平、 公开和公正的价值取向。这种拥有权力 不作为或寻租而失去公正、公平的现 象，称为个人价值偏好离散。 ②监督行政权力制约的悖论。 政府内部的监督行政机关具有双 重身份：从权力而言，它是一级政府权 力机关，对政府及其行政人员的行为进 行监督和制约；从机构设置而言，它是 政府行使监察职能的机关，必然受制 于，甚至从属于政府机关，受政府机关 管理和控制。其双重身份的矛盾态势可 能导致为了维护权势者和自身的利益， 监督行政机关及其成员会自觉不自觉 地产生消极监督的行为。 管理论坛 23 江苏科技信息 July 2011 （2）重叠性。 监督行政的异质性使得公共行政 受到各种冲突的行政与非行政因素的 影响，进而造成了监督行政的重叠性特 点，主要体现在以下几方面： ①监督行政体系整合不力，各自为 政，欠缺协调。 目前我国监督行政体系中虽然监 督主体多，方式和渠道多，但在监督实 践中，由于政府机关内外各种监督之间 的关系未理顺，各监督主体又都程度不 同地存在监督权限、方式、程序、范围不 够明确等具体问题，彼此又缺乏联系与 沟通，工作中往往各自为战，尚未形成 一个严密有序、分工合理、协调互动、运 行高效的有机整体，缺乏监督合力。 ②监督行政方式的单一。 监督行政是一项经常性工作，应当 贯穿于监督行政主体监督行为的全过 程。但长期以来，我国监督行政方式与 重点较单一。监督主体一直将工作的重 点放在“查错纠偏”上，偏重于追惩性的 事后监督，忽略了行政行为发生前的预 防和行政行为过程中的控制。 （3）形式主义。 过渡社会中监督行政的异质性和 重叠性特征必然会导致其整个监督行 政系统的“形式主义”，具体表现在以下 几方面： ①监督行政主体地位“应然”与“实 然”的差距。 我国宪法规定了人民代表大会作 为国家权力机关，国家行政机关由同级 人大选举产生，对其负责并受其监督， 具有最高的监督行政权力。但目前人大 监督是法律地位高而实际地位低，理论 上应有的权力与现实中拥有的权力存