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治理情境分析 风险约束下的 地方政府行为 ` — 基于武陵市扶贫办 “申诉 ”个案的研究 吕 方 提要 地方政府的行为不仅受到经济激励和政治激励的影响 , 同时也面 临着来自行政体系设计和治理对象主体行动的风险约束。本文通过对武陵 市 “整村推进”贫困治理过程中,地方扶贫部门借助 “申诉”行为 ,寻求决策高 层变革治理目标 ,进而软化风险环境的个案描述与分析 ,提出风险约束下地 方政府行为的理论解释框架。文章认为 ,在 日益凸显的行政风险约束环境 下 ,地方政府发展出“变通” 、“共谋 ”和 “申诉”等多重应对策略。这种应对 策略的差异性 ,可以经由治理情境这一中观分析单元来解释 。 关键词 治理情境 风险约束 地方政府行为 申诉 从较长的历史时段来看 ,我们可以识别出转型中国地方政府的角 色与行为所经历的前后相继的两个发展阶段 周黎安 , 加 , 周飞舟 , 。在改革初期 ,以行政分权 ,尤其是财政分权为中 心 ,确立了地方政府追逐经济增长的强劲动机 , , , , , 邵 , , 杨善华 、苏红 , 。研究者发现 ,在分权体制的不同阶段 ,地方政府运行的特点有 所差异 周飞舟 , , , ,但毫无疑问 ,在中国独特的发展型 国家实践中 ,地方政府扮演着推动地方经济增长的主导性角色— 尽 管这种推进模式可能不利于经济社会长期的可持续发展 陈抗等 , 。随着经济中心主义发展模式外部约束的凸显和治理模式的改 变 折晓叶 、陈婴婴 , 周飞舟 , 渠敬东 , ,与活化地方政 本文系教育部人文社会科学基金青年项目“过疏化对于新阶段扶贫开发工作的挑战与 应时 , 批准号 《刃 及中国博士后科学基金面上资助 “整村推进政策在特殊 类型贫困地区实践绩效评估及其政策建议— 基于恩施与凉山的实证研究 ” 批准号 侧又 的阶段性成果。感谢田毅鹏 、周雪光 、张永宏 、符平 、陈宁 、王庆明等师友 及两位匿名评审专家的帮助 ,文责 自负。 !论 义 治理情境分析 风险约束下的地方政府行为 府主体动能的努力相伴 ,国家通过推动行政体制改革 ,不断推进行政体 系的理性化程度 ,强化对政府行为的制度约束 。虽然知识界对于行政 体制改革的讨论尚未形成一个广为接受的理论主张 张康之 , , 但从服务型政府的职能定位 、依法行政的合法性供给 、专业主义和科学 主义的行政过程规范化导向 、项目制的政策资源管理方式 ,以及逐步完 善的行政问责制度等方面来看 ,行政体系的理性化①无疑是行政体制 改革过程中的重要指向之一 。就此而言 ,从制度主义的视角看 ,地方政 府的行为不仅受到行政分权体制的政治与经济激励 ,同时也面临着发 展模式调整导向下行政体系理性化过程的约束 。 毫无疑问 ,在国家通过大规模 、多领域项目治理来推动经济社会发 展的背景下 ,行政体系的理性化改革显得势在必行 ,但值得追问的是 , 偏重自上而下控制体系建设的行政体系理性化改革 ,是否与地方治理 过程的有效开展之间存在着逻辑的一致性 行政体系的理性化趋向 对于地方政府行为又产生了何种影响 地方政府发展出何种策略以 应对变化了的环境 这一系列的问题还有待探索 。近年来一批研究 聚焦于 “压力型体制 ”下地方政府的行为 ,发现地方政府 ,尤其是基层 政府 ,处在 “压力型体制 ”的末端 ,面对由 “指标管理 ”方式下达的治理 任务时 ,囿于资源约束和地方情境 ,不得已或有意地采用一些 “变 通 ” 、“共谋 ”的方式来 “完成 ”上级的治理 目标 ,以应对目标考核或推 动地方治理 。本文中 ,我们将关注另外一种情形 ,即当地方政府通过 “变通 ”或 “共谋 ”规避风险的行为存在着现实的困难 ,在风险约束硬 化的情境下 ,地方政府无法借用有效的资源和手段达成或应付治理 目标的考核 ,从而只能试图通过 “申诉 ”过程 ,达到说服决策层变革治 理目标 ,进而寻求软化风险约束的行为。推而广之 , “变通 ” 、“共谋 ” 以及 “申诉 ”行为 ,虽然在实践形态上存在着差异 ,但分享着相近的制 度 “困境 ”。 ① 我们至少可以从三个方面来解读 “理性化 ”这一概念。首先 ,作为精神指向的理性化。 行政体系的理性化是韦伯现代性命题的一部分 ,是现代性在行政管理领域的经验呈现。 其次 ,理性化的实现基于一套可以测度 、不断精细化的指标体系。本文使用行政体 系理 性化一词 ,更多强调其改革过程和内容的理性化指向 ,而非对现行行政体系特 ,氛的事实 性判断 事实上在此过程中,很多对治理过程的控制远未达到实质理性的程度 ,反而带来 了在实践过程中的困难 。最后 ,作为一个过程的理性化 。理性化不是一跳而就的 ,而是 一个以科学主义 、专业主义为导向的渐进发展过程 ,并且呈现出自反性或曰反身性 。 社会学研究 一 、理