蹒跚前行：行政诉讼与中国人权保障.docVIP

　　蹒跚前行：行政诉讼与中国人权保障 一、引论 二、 中国 特色的司法审查制度 三、权利保障的范围 四、公共权力与个体权利 五、只是作为一种推动力量 一、引论 人权作为一个 现代 概念，主张任何一个人的权利都不得受到非法侵犯，无论该侵犯来自其他个人，还是来自政府。然而，政府对个体权利的尊重与保障，始终是支持人权主张者所关注的核心 问题 。这就是我在此选择从行政诉讼角度观察中国人权保障的一个基本出发点。因为，正如大家所公认的，一个中立司法机构对被认为违法侵犯权益、从而引起争议的政府行为之审查，虽说不是最佳的但也是不可或缺的权利保障机制。 人权也是一个源自西方世界的概念，从其诞生至今，从早先的生命、自由、财产权利（所谓的消极权利），到后来的 经济 、 社会 、文化等权利（所谓的积极权利），无不透露出对个人价值的关怀。同时，西方人尽管已经认识到，当今许多权利不再是对立于政府的权利而是通过政府的权利，但传统上对政府的不信任根深蒂固、并成为保障人权之制度安排的基础。与西方 历史 不同，中国经历了两千年君主+官僚的集权制度，而儒家文化在主张各种社会关系和谐的同时也压制了对个人自由、权利的重视，形成了受到欺压的民众不是诉诸制度外革命就是依赖明君、清官的习惯。1949年以后，计划经济、集体主义意识形态和 法律 虚无主义又持续了三、四十年。随着市场经济改革的推行，公民个体权利意识才日益增强，政府也在国内与国际各种力量推动之下努力履行对法治的承诺。然而，传统文化与旧制度的遗产依然存在。讨论中国人权保障问题，也必须放在这样一个制度沿袭和变迁的情境之中。否则，面对理想与现实之间的巨大反差，我们可能会失去在中国进一步推动人权 发展 的信心。这是我从行政诉讼角度观察中国人权保障的另一个出发点。 二、中国特色的司法审查制度 1980年颁布的《中外合资 企业 所得税法》首次规定不服行政机关处罚的可以向人民法院起诉。1982年，《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》规定，法院可以在民事诉讼程序中审理行政案件，由此开始了司法机关对行政行为合法性的审查。尽管主要用于解决民事纠纷的诉讼程序，并不完全适应对行政争议的处理，但是，这一试验为以后独立行政诉讼制度的建构积累了知识与经验。1989年，全国人民代表大会在制度试验的基础上颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，学者们称之为具有里程碑意义的法律，象征着在行政领域实行法治的开始。 此后不久，有学者提出，行政诉讼并不仅仅是一个解决行政争议的诉讼程序制度，其更是一种司法审查制度。一方面，它意味着在中国首次确立了司法权对另一种政府权力的监控。另一方面，法律文本自身还提供了许多对行政管理活动具有约束力的规则，这尤其体现在第54条规定的法院作出撤销判决、责令履行判决和变更判决的标准。这些标准包括（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权的：（6）不履行或者拖延履行法定职责的；（7）行政处罚显失公正的。它们既是法院判决的依据，其实从反向而言也是行政机关的行为规则。 然而，作为一个在中国现有制度框架下形成的司法审查，还是有其特殊之处： 首先，法院无权对行政行为的合宪性问题进行审查，这是因为宪法迄今为止还不能为法院适用于具体案件的审理之中。法院缺乏宪法解释和适用权，公民直接利用宪法条款寻求权利保护的可能性，也就根本不存在。 其次，法院不能宣布行政机关制定的规则违法无效，因为行政诉讼法仅规定法院对具体行政行为合法性进行审查。当然，法院可以根据法律规范等级效力，以规则与上阶位法律规范相冲突为由不予适用，这在一定程度上可以缓解这一制度设计的弊端。但是，从权利保障角度看，至少有两个问题依然存在。其一，面对违法的、给公民设定义务的行政规则，公民可能会处于两难境地：或者不服从，但会遭受制裁；或者服从，但其合法权益则由此被剥夺。其二，法院可能不愿意判断行政规则是否合法，以至于公民权利无法得到有效保护。 第三，法院在行政诉讼实践中经常受到来自政府的压力而难以有效回应公民之权利请求，这是司法在中国缺乏完全独立地位所导致的。尤其是，法官的任免、法院的经费都直接或者间接地受制于政府，从而使得法官经常感觉到心有余而力不足。 此外，相比较有些国家的司法审查制度，中国的法院不得审查代议机关的立法，因为在宪法结构中，法院处于向人民代表大会负责的从属地位。 中国司法审查制度的上述特性，使其在保障人权方面的功能受到较大限制。但是，我们又必须注意到这样两个事实：一是在现有制度框架所给予的空间内，法院正在履行（某种程度上是积极的）其有限的司法审查职能，包括判定行政规则的适用性问题，以使公民权利不致受政府非法行为的侵害；二是旨在促进司