国家审计与国家治理：基于政府债务监管的视角.docVIP

　　国家审计与国家治理：基于政府债务监管的视角 国家审计与国家治理：基于政府债务监管的视角 一、引言 　　金融危机之后的国际社会，饱受政府债务的困扰。由于政府不合理的举债行为，导致债务规模膨胀与结构失衡，进而阻碍国家机器职能的有效发挥，成为当前国家治理中的关键问题。 　　债务是政府行为及其后果实现的催化剂，在政府监管体系中，债务层面的监管是重点。由于我国中央和地方行政权力的划分以及现行的分税制财政预算体系，中央和各级地方政府在履行受托责任与国有资产管理过程中，无论是合理的还是不合理的行政行为，都有可能产生债务。实践已经证明，政府债务的存在具有必然性与必要性，保持适度规模与合理结构的举债，是促进经济社会发展的重要资金保障。科学地运作和管理政府债务，有利于规范政府行为，协调社会矛盾，促进国家治理目标的实现。审计署对地方政府财政行为、土地出让收支、债务摸底调查等，集中体现了政府债务监管的宏观思想。由此可见，要规范政府行为、实现国家治理目标，政府债务监管是关键。而实施科学的国家审计，加强对政府债务运作与管理的效率监督以及债务风险的审计防范，是国家治理的长效机制。 　　二、政府债务：政府行为的诱因与结果 　　大陆法系框架下，法律主体的行为严格受到成文法律的规范。政府职能部门（机构）作为全民资产的受托管理者，是法律体系中所明确的权利义务主体，政府行为严格受到成文法的制约，政府作为与不作为，都会受到社会的关注与监督。然而，由于政府的受托责任人身份，使得行政执行权和监督权重叠，行为规范有别于普通法律主体。同时，由于缺少灵活的制度，难以有效约束政府行为的法律后果，特别是行政经济后果，诸如牺牲资源的地方经济竞赛等不合理行政行为，由此产生了国家治理的现实需要。一方面，政府履行宏观调控与管理职能，通过财政收支来保障政府行为，执行适度本文由论文联盟.L.收集整理的赤字财政政策，调节社会总需求与总供给，推动经济社会全面发展，体现了政府的经济职能（Fernando M. Martin，2009）；另一方面，医疗卫生体系、教育体系与社会保障体系等的构建，关乎国家经济、社会、文化等建设的成效，稳定有序的社会公共保障体系，有利于稳固国家统治与管理的根基，财政能力、社会公共保障体系构建、国家治理三者博弈的结果，既维持了国家财政稳健、促进经济发展与社会进步等国家治理目标的实现，也促使政府债务规模增加。 　　政府行为与政府债务息息相关，中央和地方政府职能部门（机构）兼具受托责任者和直接管理者双重身份，使得这些职能部门（机构）成为政府债务的运作者、管理者和监督者，职能重叠与自我监管打破了政府债务监管规律，所以，政府债务管理出现各种弊端也就实属必然。现阶段，政府债务对于国家管理、经济发展与社会进步的双刃作用，是政府债务规模膨胀的主要原因之一。债务的杆杠作用不仅仅促成了国家治理的实现，解决了国家职能部门运作、社会福利体系构建、社会经济文化建设以及国际交流、履行国家受托责任（Anja Baum et al.，2013）等问题，也会由于债务的法定偿还义务以及潜在违约风险，影响政府行政职能的发挥，给国家治理带来负面效应。从1994年财税分权体制改革以来，我国财政体系不断完善，在推动社会经济快速发展，促进基础设施建设、医疗卫生与教育、社会保障体系构建等方面投入大幅增加，在保证政府职能履行的同时，也使得政府债务规模逐步扩大，债务风险加剧（刘李福等，2014）。因此，以经济增长为目标，以有利于实现社会和谐与进步的行政管理职能为内容，政府债务成为了政府行为的诱因与结果。 　　三、政府债务：国家治理的动因与核心内容 　　国家治理通过一系列协调机制，缓和社会矛盾，提高执政效率，以推动经济增长、社会进步、文化繁荣、民主权利实现以及国家全面发展。然而，政府债务的规模膨胀与结构失衡，容易诱导不合理的政府行为，固化行政职能体系，增加执政成本与执政风险，降低执政效率。特别是在金融危机之后，世界范围内的债务风险膨胀以及跨国界蔓延，降低债务规模、调节债务结构、缓和债务矛盾已经受到世界各国政府和社会的普遍关注，并由此掀起了新一轮的以政府债务治理为核心内容的国家治理议题。 　　从1994年财税分权体制改革以来，我国经济迎来高速发展的黄金期，财政收入与支出都大幅提高，用于基础设施建设以及医疗卫生体系、教育体系、社会保障体系构建等方面的支出规模大幅增长，营造了一个和谐稳定、健康进步的社会秩序。但同时，政府债务的规模也有了显著增长，从而制约了经济增长与社会建设的质量，如表1所示。 　　表1中，在不考虑年度物价水平、利率与汇率等宏观因素的影响下间，我国经济增长与社会建设成效较为显著，但同时期，政府债务也有了明显增长，特别是金融危机之后的跨越式增长，已经影响到我国经济增长和社会建设的质量。虽然，目前