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再议古德诺政治与行政二分法 　　摘 要：政治与行政的关系一直是学界立论的基本问题之一，学术观点虽多，但古德诺的《政治与行政》一书无疑是关于此问题的重要论著。在此，本文对古德诺政治与行政进行分析和阐述的基础上提出了自己的见解。 　　 　　关键词：古德诺；政治与行政；二分法 　　中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0095-01?? 　　古德诺认为，在所有的政府体制中，都存在两种基本的政府功能，即国家意志的表达与国家意志的执行。他将这两种功能称之为“政治”与“行政”。但是，古德诺清醒地认识到“二分法”只是功能性划分，而不是结构性划分。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的细节的职责，除此之外，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制和执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。” 他也关注“政治”与“行政”的协调。同时指出了在美国“政治”与“行政”的协调过程中，政党作为法外调节途径所起的具大作用。 　　古德诺在《政治与行政》一书开篇中谈到了国家，作为有机体的国家，必须有两种不同的功能，一是意志的表达二是意志的执行。前者称之为政治，后者为之行政。政府在功能上的区别并不意味着政府组织上也有泾渭分明的区分。事实上，古德诺所提出的政治与行政的二分，是为以下两个问题做理论上的准备的。 　　一、民主体制下文官制度的重要性 　　当时的时代背景是1900左右的美国，经历了政党分肥制最肮脏、可怕的一幕，总统被一名求职不得的年轻人枪击致死。美国的开国之父们想到了用竞选、用权力的分立与制衡保证人民意愿的表达与执行。但是开国之父们并没有能够想到 一个多世纪的变迁中发生了重大的变化，变化包括政府中越来越多的问题与意志的表达即政治的功能无关，而是涉及到意志的执行，以至于最后一支稳定的执行队伍成为最节约成本、最有效也最公平的制度设计。可以想象，没有将执行功能在波动的政治过程中分离出来，文官制度可能就没有办法成立。正因为此，古德诺进一步明确的政治与行政在功能上的区分对于美国公共行政实践的发展的重要性；也正因为此，古德诺与之前的威尔逊以及提出官僚制的韦伯被誉为是公共行政的奠基者。在他们之间， 那一时代问题具有相通性。 　　二、政治、行政的二分与孟德斯鸠的三权分立是否是对立 　　古德诺认为，司法在组织上及活动上的独立并不意味着存在司法这样一个单独的政府功能。司法活动大多数时候是通过将法律（国家意志）运动在每个具体案例中执行国家意志的活动。而且他认为孟德斯鸠三权分立的思想并没有得到大多数政治学者的认可。事实上古德诺对孟德斯鸠的批评是一个涉及到分权结构中如何保证意志的表达与意志的执行相协调的问题。事实上，美国就是孟德斯鸠三权分立思想最好的实践，如果他没有得到大多数政治学者的认可，那么他至少得到了美国开国之父们的认可。但是，三权分立的政治结构在实践层面，在“如何运转一个好的政府”这一问题上是没有答案的。而这一问题，恰恰是古德诺所关?┬牡摹＊? 　　古德诺《政治与行政》的真正在意的不是解释政治与行政怎么“分离”，而是它们之间如何“协调”，即“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，机构只限于行使一种被分开了的政府功能。他强调政治与行政的分离，同时也强调政治与行政的协调，而且认为，在民治国家，两者的关系必然是政治控制行政。但是，政治何以控制行政呢？ 　　 英国的内阁对议会的负责就是政治控制行政的主要制度安排。但是，美国的议会没有英国议会至高无上的地位，意志表达如何控制意志执行？古德诺认为，在美国的法律及现有的制度中，并不存在政治协调行政的设计，实践中，政治对行政的控制是通过政党实现的。所以，古德诺在《政治与行政》中要表达的第二个诉求是对政党位置的进一步认识与?┤妨?。?? 　　我们发现古德诺的学术成就，历经一百年之久，在今天也有重要的启迪意义。中国现实中，自建国后，虽进行了四次大的行政改革，但均未达到每次改革初的预期目标，陷入“膨胀―精简―再膨胀”的怪圈。到了新的世纪，在市场经济发挥威效，国家综合实力大幅增强的同时，政府在行使职能的效率、公平、廉洁等诸方面均逐渐显示出不足，也促使我们对公共行政与民主政治的关系作出进一步的反思和检讨。 　　一个国家的政府运行目标，无外乎两个：效率与公平。在科技迅速发展的当今世界，政府的效率无疑非常重要。一个效率高、反应快的政府，一方面能在国际激烈的竞争中立于不败之地，另一方面也能使国内人民安稳富足。古德诺的“政治与行政二分法”也是在美国政党分赃，腐败重重、非专业化、效率低夏的时代背景下提出的。在中国，历次改革的未能奏效，固然与政府在由计划经济向市