我国当前耕地保护政策再审视.pdf

资源 行政管理与法制建设M The Resources Administration and the Legal Syste 我国当前耕地保护政策再审视 ■ 张传新 （温州市国土局，浙江 温州 325027） 摘要：随着我国经济的发展与城镇化的进一步推进，地方政府与农用地的所有者和使用者（农村集体经济组 织与农民）将耕地转为建设用地的冲动日趋强烈，全国耕地数量进一步逼近18亿亩的红线。尽管国家出台了 一系列保护耕地的有关政策措施，其中包括土地用途管制制度、基本农田保护制度和耕地占补平衡制度等， 而面对农地转用的巨大经济利益，单纯依靠行政手段来保护耕地资源越来越显现出其不足。耕地保护中存在 着中央政府、地方政府和农户三方面行为博弈与外部性，为完善当前的耕地保护制度应建立耕地保护补偿运 行机制，构建区域性耕地保护补偿体系，加大政府耕地保护执行监督处罚力度。 关键词：耕地保护；政策；完善；博弈分析；耕地补偿机制 中图分类号：F301.21 文献标识码：B 文章编号：1672-6995(2011)01-0035-03 1 现行耕地保护政策及其效果 总量不减少”）、开发复垦整理、 速减少，“圈地运动”屡禁不止， 1986年，《土地管理法》的 基本农田保护、耕地占用税条例等 规划用地指标轻易就被突破，耕地 颁布实施与国家土地管理局的成立 一系列具体措施。这些制度对耕地 保护形势仍然非常严峻。这说明目 标志着我国耕地保护正式制度的初 保护的行为主体及其责任进行了 前的单纯依靠行政手段运行的耕地 步建立。随后耕地保护制度又经过 较为明确的界定，使其成为世界上 保护制度需要转变机制，至少需要 了《基本农田保护条例》(1994)、 现行的最为严格的耕地保护制度之 以经济手段加以补充与完善。 土地用途管制(1997)、《土地管理 一。 2 耕地保护中行为博弈及其外 法》的修订（1998）以及国家土地 虽然严格的耕地保护制度在 部性分析 督察局的成立（2006）等几次重大 一定程度上起到抑制耕地减少的作 的改革和完善。 用，但是耕地总量持续快速减少的 2.1 耕地保护的行为博弈分析 当前我国耕地保护制度框架 趋势并未能得到有效控制。根据 中央政府、地方政府、土地使 以1998年《土地管理法》为核心， 国土资源公报数据，1999—2007年 用者——农户三者作为耕地保护行 主要包括土地用途管制、耕地总量 间我国耕地总量减少1亿亩以上， 为的现实参与主体，在现行的耕地 动态平衡、基本农田保护、土地税 年均减少1400多万亩，国土资源部 保护政策及执行环境中进行各自利 费等制度安排[1] 。在具体执行这些 公布的《2008年国土资源公报》表 益最大化的行为博弈。但在现行的 制度的时候，各行政主管部门又陆 明，到2008年底中国耕地资源仅剩 产权制度安排下，农民对耕地保护 续出台了农地转用审批（上收农地 18.2547亿亩，日益逼近18亿亩耕 的实际参与非常有限，因此可以将 转用以及征用权和审批权）、土地 地红线。更为令人担忧的是耕地资 监督行为与执行行为的互动分析简 利用规划管制、耕地占补平衡（将 源损失规模之中有66.56%是过度 化为中央政府和地方政府间耕地保 耕地保