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财政转移支付机制与农村均衡发展 　　〔摘要〕随着农业税取消后县乡基层财政困难的增加， 农村 贫困地区的公共产品供给日见萎缩。而作为重要均衡手段的财政转移支付机制，又过分注重“效率优先”，对不同农村地区间 经济 发展 和财政能力的平衡重视不够，从而出现了许多制约农村贫困地区健康发展的问题。为实现全国农村均衡发展，必须深化改革，构建公平合理的横向均衡财政转移支付机制。 　　〔关键词〕财政转移支付机制，问题，均衡发展 　　 　　县级财政作为我国农村公共产品供给的主渠道，自农业税取消后，对农村的公共产品供给日见萎缩，已经成为妨碍农村社会经济均衡、和谐发展的重大隐患〔1〕。因此，通过财政转移支付机制的创新，构建公平合理的农村均衡财政转移支付机制，对均衡农村社会经济发展、保障农村公共产品的有效供给、改善贫困地区农民生活具有重要的推动作用，对于实现我国农村社会经济全面、和谐、可持续发展具有重要现实意义。 　　 　　一、现行财政转移支付机制在促进农村均衡发展方面存在的问题 　　 　　财政转移支付机制的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，调整各地区的财政能力和财政需要之间的差距，贯彻国家的公共物品分配公平化的政策意图。但目前在农村的财政转移支付所起到的作用却与制度目标相去甚远。 　　（一）税收返还和结算补助的政策导向与目标不符，抑制地区之间差异的功能微弱。通过中央政府对地方的税收返还和补助来达到均等化目的，从理论上看好像可行，但在实际操作中却与政策导向目标相去甚远。因为分税制改革以来，中央、省、地市三级政府财政通过采取层层集中策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。留归县乡的固定收入，多数是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大，征收成本高，增收潜力小。相关统计资料显示，中央和省的财政收入占我国财政总收入的比重超过60%，且增收税种绝大部分在中央，而县乡财政收入一般只占20%左右。中央对地方的税收返还和补助又按“基数法”确定，直接与征税额挂钩，经济发达的农村地区财政收入基数大，相应地从中央得到的返还额也大，“基数”中包含的旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不仅不会消除而且还呈逐步放大之势，因此客观上造成了转移支付与财政收入和人均GDP存在高度正相关关系〔2〕。由于此，经济落后的农村地区的县乡财政就捉襟见肘，难以实现支持地方经济发展的目标，从而有悖于公共物品提供均等化目标。 　　（二）专项转移支付资金管理混乱，人为地扩大了经济发达地区农村与经济欠发达地区农村之间的贫富差异。专项拨款，本意是加强中央政府的宏观调控能力、支援贫困地区及应付一些突发事件，但在实际操作中，由于缺乏客观标准与合理的分配程序，只能凭领导的主观臆断或者地方配套资金的高低来确定补助地区和拨付数额。在这种情况下，中央安排的大量专项转移支付资金无疑成了基层政府官员的争夺目标。在中央专项转移支付缺乏明确的核算办法，资金使用缺乏有效的监督措施，更兼要求地方给予一定的资金配套的情况下，经济越发达的农村地区可提供的配套资金越多，得到的拨款也就越多；财政困难的农村地区只能“可望而不可及”，即便少量流入的专项拨款也大多剩下用于救灾等特殊政策目标的专用款项。大量财政资源没有转移到最需要的农村贫困地区而是流入了发达地区，“马太效应”放大导致的直接后果是：地方财政越是困难的农村贫困地区，得到的财政转移支付资金越是匮乏，从而削弱了财政转移支付对农村贫困地区和弱势群体的均衡作用，进一步扩大了不同农村地区之间的贫富差异。 　　（三）转移支付的均衡力度过小，无法形成规范、有效的财政横向均衡机制。转移支付的目标应是兼顾农村地区平衡，促进全国农村经济和谐发展。而事实上，目前的财政转移支付机制，却是在承认各地区既得利益前提下的兼顾公平。虽然近年来实施过渡期转移支付时引入因素分析法，并利用公式 计算 中央对各省级政府的转移支付额度，从而在全国范围内实现了统一的公式化分配，但由于过渡期转移支付所占比重十分有限，其余各种转移支付形式又各自为政，财政统一支配各类专项补助的实际能力非常薄弱，大量的转移支付资金通过条条下拨，绕过了财政转移支付的渠道和政府预算的口径，转移到了农村发达地区。如2001年中央用于均等化的转移支付资金为138亿元，而用于专项支付和基数返还的资金达6015亿元，后者是前者的44倍；地区之间的财政收入差距更为悬殊，发达地区人均财政收入3640元，而贫困地区仅230元，相差近16倍。转移支付只侧重纵向分配，忽视横向均衡机制的弊端〔3〕，难以从制度上抑制各地农村间贫富差距继续拉大的趋势。 　　（四）规范转移支付的 法律 法规缺乏，阻碍了农村公共服务均等化目标的实现。发达国家对转移支付资金的管理都有一套完善的