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自然垄断产业的放松管制和管制改革 一、 自然 垄断产业放松管制和管制改革的国际经验 20世纪70年代末是世界范围内国有 企业 从扩张走向收缩的转折点。在此以前，世界上很多国家都对传统 理论 认定的自然垄断产业的价格和市场准入实行严格管制，通常的做法是授权某家企业主要是国有企业垄断一个产业或特定区域内某个产业的全部生产或服务，并由政府管制来维持这家企业在市场上的垄断地位。但是，自此以后自然垄断产业所处的环境发生了较大变化。自然垄断产业内的企业特别是国有企业纷纷采取与已经变化了的环境相适应的变革措施，私有化和非国有化的趋势日渐增强。 1.放松管制大体是沿着国有企业→公共法人→公私混合企业→私有企业的路径进行 日本国铁是自然垄断产业从国有企业出发，依次经过公共法人、公私混合企业，最终改组成私有企业的典型（广冈治哉，1996）。日本国铁在1906年对17家私有铁道公司实行国有化以后，直到第二次世界大战结束一直作为铁道院、铁道部等的官厅垄断企业而运营。这类企业是国家行政机构的附属物，不具有独立的法人地位，企业的财务、 会计 、人事等一切 问题 均由有关行政部门管理和控制。1949年改组成具有独立法人资格的公共企业。但由于官僚方面希望尽量保留官厅企业由官僚支配的性质而在经营形态上存在内部缺陷：预算、董事人选、运价、重要设施的投资等经营事项广泛地受到来自国会、政府的外部干预，经营者决策的余地小、经营责任不明确，缺乏生产率意识和成本意识。1986年11月日本国会批准了分割国铁并进行民营化的 法律 ，把国铁按地区分割成6个旅客铁道股份公司和1个全国性货物铁道股份公司，设立日本电讯(Nippon Telecom)股份公司、铁道信息系统股份公司和铁道综合技术 研究 所。各公司的股票根据 经济 核算的程度逐渐公开上市，有关法律没有规定政府持有股票的义务。这次分割民营化结束了官僚划一的经营体制，实现了企业灵活决策和自主经营。有关铁道公司认真 分析 铁道与航空等其他运输方式之间的竞争关系和补充关系，强化市场指向的经营战略，不断开发新的商品、服务和铁道以外的关联事业。1993年9月各铁道公司的股票成功上市。（注：当然，关于日本国铁民营化在日本还存在各种争议。例如，货物铁道问题。民营化以后，货物运输基本上依靠长期租用旅客铁道公司的线路，租用费按由货物运输产生的费用再加上1%的佣金来 计算 。尤其是近年来经济不景气使货运量减少，汽车货运部分地替代了铁道货运，铁道货运再次陷入赤字经营。在这一背景下，已经有人主张货运与客运实行区域性一体化经营的意见（广冈治哉，1996）。） 2.随着环境变化适时剥离竞争性业务 随着环境的变化，把某个产业的所有环节统统视为自然垄断的传统观点，已经不能反映这些产业的现时特性。原因在于，技术革新等因素可能改变传统理论认定的自然垄断产业某些环节的垄断基础，产生约瑟夫·斯蒂格利茨(1999)所说的混合产业结构，即产业的某些环节适合于竞争而其他环节适合于由几个生产者独占。对这类混合产业结构必须改革管制框架，适时将竞争性业务从垄断性业务中剥离出来，并防止仍居于垄断环节的厂商将其垄断势力延伸到该产业的其他环节。在这方面，英国邮政总局提供了值得重视的经验。邮政总局是 目前 英国最大的按国有企业管理模式运作的企业，是英国仅存的几家大型国有企业之一。在法律的保护下，目前邮政总局独家经营着邮资低于1英镑的所有国内信函，但是包裹、邮政特快、印刷品、出国信函、邮资高于1英镑的信函和门市服务均不在其垄断范围之列。有关竞争性业务从垄断性业务中剥离出去的详细情况，如表1所示。 表1　　　　　　　　　　　英国邮政总局对竞争性业务的剥离 　　　时间　　　　　　　　　　　　　事件 　　1969年　　　　　国会通过邮局法案，废除原邮政总局长，将邮政、电讯和汇款等相关业务转予 　　　　　　　　新的国有机构——邮政总局，并授权其独家经营信件和电讯业务的垄断权； 　　1977年9月 　　　政府宣布将电讯业务从邮政总局剥离出来并成立单独的公司； 　　1981年10月　　　邮政总局承担的电讯职能正式移交给英国电讯，邮政业务（包括门市和汇款 　　　　　　　　业务）仍由邮政总局经营； 　　1986年　　　　　将邮政总局按业务性质划分为皇家邮件（信件）、邮局门市（财务和零售服 　　　　　　　　务）、包裹（包裹和邮政快件）和Cirobank银行（银行服务）四部分； 　　1988年6月　 　　政府宣布将Cirobank银行出售给私有企业，并于1997年7月成交； 　　1997年　　　　　政府宣布在继续保留其国有性质的同时给予邮政总局新的商业自由，使其在 　　　　　　　　国内和海外都有较强的竞争能力。 资料来源：作者据理查德·亚当斯(1999)整