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构建城乡建设用地使用权统一流转制度 　　摘 要：我国存在城乡建设用地的二元结构，城市新增建设用地必须通过征地才能取得，这一制度安排导致了一些问题，需要进行改革。在立法上应统一城乡建设用地使用权的内涵、性质和流转限制，奠定统一流转的立法基础;保障集体土地权利自由，推动城乡建设用地使用权接轨，统一规范城乡建设用地使用权的设立方式、流转方式、流转程序、流转期限、流转登记等，实现同地、同权的统一流转;完善城乡建设用地使用权统一流转的立法，处理好土地政策与法律制度衔接。 　　关键词：城乡统一建设用地市场;土地利用规划;土地流转制度;二元结构 　　一、我国现行城乡建设用地的二元结构 　　（一）我国土地制度安排造成了城乡建设用地的二元结构 　　土地征用制度 ：城市的扩张与城乡建设用地二元结构矛盾的协调。随着我国经济的发展和工业化与城市化加速推进，要求扩大城市区域，城市建设用地的需求量大增。除了提高城市存量土地的利用率外，还必须要有许多农村集体土地转化为城市建设用地，才能满足工业化与城市化的发展要求。而我国城乡建设用地的二元结构又决定了农民不能将农村集体建设用地出让给城市建设用地需求者，更不能将农用地自主转化为城市建设用地。因此，工业化与城市化的扩张与城乡建设用地的二元结构产生了矛盾，而土地征用制度则为这种矛盾提供了协调的办法。 　　《土地管理法》 第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一规定为地方政府征收农民集体土地并把土地变为国有土地提供了法律依据，地方政府以“公共利益”的名义将农民集体土地征收归为国有土地后，再将土地出让给城市建设用地需求者，满足工业化和城市化的用地需求[1]。 　　（二） 我国城乡建设用地二元结构的制度安排与现实经济运行的矛盾 　　随着我国社会主义市场经济的不断深入发展，城乡一体化进程不断加快，城乡间的生产要素流动速度也不断加快。 而作为最基本的生产要素之一的土地，在城乡一体化进程中，也必然要求加入城市化与工业化的进程中，并创造出经济效益。一方面，现实经济生活中存在着大量的集体建设用地的潜在供给。我国工业化快速发展需要大量的劳动力，加之长期以来农业的低收益，使得大量农村劳动力离开了土地，从事工商业劳动;许多农村户籍的大学生，通过自身的努力，留在了城市工作。他们中的许多人在城市中购置了房产，在城市定居，实现了“农转非”。 而按现行的土地使用制度，他们在农村中还享有一块宅基地的权利，形成了集体建设用地的潜在供?o。另一方面，现实经济生活中存在大量的集体建设用地的需求。随着城市房地产价格的一路上涨，企业在城市生产经营的成本大大增加，而农村的土地由于资产的属性无法显现，使用农村土地的成本大大低于使用城市土地的成本。因此，出于用地成本的考虑，企业都有将厂址设置在郊区或者农村的意愿。另外，城市房地产价格的高涨，使得城市中低收入者无法支付高额房价，许多人将目光投向了城郊地区。 近几年来各地不断兴建的“小产权房”就是一个例证。 　　我国现有的城乡建设用地呈现出典型的二元结构，法律禁止农民将集体所有的土地（包括集体建设用地）使用权出让、出租或者转让用于非农建设，城市建设用地只能使用国有土地，要在空间上扩展城市建设用地，只能通过土地征收制度[2]。这种制度安排与现实的经济运行产生了较大的矛盾，并且产生了一些不可避免的问题，不利于社会主义和谐社会的构建和城乡发展的统筹。 　　二、城乡建设用地二元结构所导致的问题 　　我国现行的城乡建设用地的二元制度，存在一些弊端，引发了一系列问题。 　　（一）集体建设用地资产属性无法显现，损害了农民的权益 　　土地的资产属性是指土地的物质实体能为人类所用，并且这种使用能给使用者带来经济利益[3]。因此，土地资源的使用价值是土地资产的物质承担者，土地资产实际上就是土地所能提供的“利润”，而土地价格则是这种“利润”的资本化。在我国现阶段，同量资本投入农业的收益率大大低于工商业的收益率。因此，同样土地用于农业生产所能提供的收益大大低于用于工商业生产所能提供的收益。政府将农民集体土地（包括集体建设用地）征收为国有并出让给工商业企业，农民集体土地从农用地转化为非农建设用地过程中，土地资产产生了巨大的增值，而这部分增值的分配与被征地农民不相关。因此，城乡建设用地二元结构的制度安排，地损害了农民的权益，使得集体建设用地的资产属性无法显现。 　　（二）影响政府对土地市场的宏观调控能力 　　我国政府对土地市场的宏观调控主要是通过土地利用总体规划和城市规划来进行的，对建设用地实行总量控制和年度计划管理。然而，市场上存在着大量的农民集体建设用地的需求者和供给者，在经济利益的驱动下，必然会发生许多隐性的集体建设用地的交易。由于这些交易在目前法