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第十章 西方国家地方政府比较 【内容提要】以公共服务市场化为基本导向的地方政府职能社会化改革往往是西方国家行政改革的先导和重要组成部分，其主要做法包括：公私竞争，以私补公，打破政府垄断，公私合作伙伴关系，发展社会中介组织，公共服务社区化等。 西方各国的地方自治制度有许多共同之处，同时，由于各国的历史传统、文化背景、政治和经济发展的不同，又有各自的特点。一般可分为以英美为代表的高度自治型模式和以法国为代表的大陆型模式。随着政府经济、社会职能的日益扩展，以及大都市连绵区的出现，原来的地方自治的政府体制越来越不适应时代发展的需要，中央政府与地方自治政府之间过去那种对立的关系被一种新型的合作伙伴关系所代替，西方国家中央与地方关系进入整合发展阶段。 地方政府组织结构，是指“以一定的具有权威性的制度所规定的地方政府组织形式及关系模式”。从地方政府的机构设置和政府领导的角度，对西方国家地方政府组织结构进行比较，可以找出共同特征，发现各自特点，把握发展趋势，进行差异比较。 第一节 西方地方政府职能 一般认为，地方政府的职能就是指地方政府在国家行政管理体系中的作用和功能。从一国内部看，地方政府和中央政府一样，其根本任务都是为一定的经济基础服务，其基本职能也包括政治管理职能、社会管理职能和经济管理职能。但由于地方政府在国家行政管理体系中的地位、权限、职责的限制，地方政府的职能与中央政府的职能又有明显的区别：中央政府的职能具有整体性、统一性和一般性；地方政府的职能具有地方性、特殊性和具体性。另外，从西方各国具体情况看，西方国家地方政府的职能与地方政府的组成形式有密切联系，各国因国家结构形式、行政管理体制、行政管理方式以及人口面积规模等具体国情的差异，其地方政府的职能往往也各具特点。 一、地方政府职能类型 1．综合型地方政府职能 综合职能地方政府具有全面、完整的职责权能，是一种职能范围涉及政治、经济、文化、社会等方方面面管理事务的地方政府类型。“凡属国家内政的理论、政策和法律‘都聚合在地方一级政府’”。而地方政府职能的综合性，又突出体现于高层级的地方政府，其较宽幅度的行政管理是与地方政府主体的地理面积、人口规模、发展程度等方面相联系的。如英国的郡、法国的大区和省、美国的县和市。 （1）英国地方政府的政府职能，按其性质来分，大致可归纳为保护、便利和福利三个方面。保护方面涉及警察、消防、民防，以及对消费者的保护、规划与控制、环境保护；便利方面包括筑路、造桥、码头、港口、公汽、停车场等；福利方面的范围更广，从摇篮到坟墓的个人服务、地方教育、环境服务、娱乐设施、住房等。在地方政府提供的服务中，有的是由议会授权而必办的，如警察、教育、消防、民防等；有的是根据需要及地方政府的财力而自行决定的，如建立官方调解机构或信息中心来服务于公众的要求。 郡由郡议会管理，一般负责需要在广大区域内规划或需要大规模提供服务的事务。其职能范围包括：教育、警察、卫生、福利、幼托、道路、交通运输、建筑规划、住房、消防、保护消防者、图书等。作为次一级地方政府的区，则由区政府管理，其职能范围包括：住房、公共保健、地方环境、地方规划和控制、清道与垃圾收集、地方道路、文体、博物馆、停车场等。按英国法律规定，郡与区的职能内容相近或相同。但由于所辖范围大小有差别，郡和区之间的职能分配也有所不同：通过比较，我们不难发现，郡与区职能的最大区别在于教育和警察等方面。1972年法律认同了英国政府机构中常用的被称为“代理”的权能委托的方式，各郡用这种方式将自己的职能委托给区，但警务和教育这两类社会性服务机构不允许授权代理。20世纪80年代的改革，改变了城市郡政府的机构，撤消了城市郡议会，保留了城市区议会，实行一级制的政府结构。原来由城市郡议会行使的绝大部分职能移交给各个城市区议会行使。对于需要在整个城市郡执行的职能，由警察、交通、消防和民防三个机构联合履行。 （2）法国的地方政府基本上分为大区、省和市镇三级。在法国，某些地方行政事务是由地方议会管理的，因此，就实质而言，法国的地方议会不是地方的立法机关，而是主管地方部分行政事务的行政机关。 大区议会是大区的最高自治权力机构，其职权范围是大区的经济计划和社会发展，如执行国家的中长期计划，促进本地区的经济开发和发展；制定本地区的经济计划；支持本地区所管辖的省、市镇的经济活动及中小企业和私人企业的发展；协助国家推行领土整治政策；分配和使用国家调拨的财政经费；编制年度职业培训大纲；对大区的地方公共投资和工商旅游各业的合理分布进行调整。 法国省市议会的职能内容大致相同，但管辖各有不同。大致说来，有这么几项：①制定计划和领土整治。包括决定有关省、市的财政预算，制定城市规划，制定为农村设施提供援助的计划并资助农村的领土整治，讨论和分配中央调拨的费用。