第一讲 基层政治和地方治理的概念解析.ppt

改革开放以后，我国首次在规范意义上使用“地方治理”的概念，是由周红云教授翻译《从地方政府管理到地方治理》开始（英国的卡洛林·安德鲁和迈克·戈登史密斯的一篇1998年载于《国际政治科学评论》）。 该文刊于1999年《马克思主义与现实》第5期，后被俞可平教授汇编在专门收录西方治理理论的《治理与善治》中。 此后，“治理理论”便盛行起来，“地方治理”逐渐作为关键词或被用于论文题目出现。 1999年到2003年间，对地方治理的研究还没深入，只有屈指可数的几篇文章，论文不外乎三种情况： （1）直接翻译外国的有关地方治理的文献或者对国外地方治理情况的介绍，如《从地方政府管理到地方治理》；周子平翻译加拿大政治学协会主席罗杰·基宾斯的《地方治理与联邦政治体制》；颜廷锐介绍了法国从中央集权治理走向地方分权治理，从地方分权治理走向自主治理的过程。 （2）介绍“地方治理”的相关基础理论。张孝芳为治理理论提供了具有借鉴意义的理论框架和分析范式。孙柏瑛教授介绍了“地方治理”在西方国家，特别是发达国家的出现与发展过程；也介绍了地方治理的基本逻辑和运作工具。 （3）直接把“治理理论”应用于我国农村问题，形成中国特色农村地方治理理论。这主要有张建国的一系列文章，他的文章普遍认为，扩大基层民主，实行村民自治，对于促进成都农村新世纪发展具有重大现实意义。另外杨庆东教授认为农村治理问题始终是我国政府管理的基本问题。他围绕农村市场化趋向的改革，呼唤基层政府行为方式变更。 我国地方治理的基本理论，在2004年孙柏瑛教授编著的《当代地方治理———面向21世纪的挑战》才首次得到系统的介绍。该书按研究途径将地方治理研究划分为五类： （1）以邓正来、何增科等学者为代表的国家与“公民社会”关系理论研究途径； （2）以谢庆奎教授为代表的“地方政府”制度改革研究； （3）以徐勇、范瑜、贺雪峰等通过大量的直接观察、访谈和典型个案分析，描述了我国村民选举过程、公民自主意识加强以及村民自主存在的体制性约束等； （4）以俞可平、杨雪冬等学者为代表的“治理理论”和多层治理结构的研究途径； （5）以薄贵利、王绍光、林尚立、平新乔、马骏、寇铁军等学者为代表的“中央与地方关系”或“政府间关系”的研究途径。此书的出版对地方治理理论的研究迈出关键一步。 此后，我国关于“地方治理”研究出现了一些阶段性的成果： （1）彭宗超、杨雪冬等聚焦立法听证的法律依据，利益表达和公民参与、立法听证的技术安排，立法听证面临的挑战以及国外的立法听证等关键问题，明确指出立法听证深入发展的方向； （2）何增科、高新军、杨雪冬、赖海榕联合编著，分析了中国实行村民委员会直选后农村的治理变迁、治理转型和制度创新，对乡镇一级竞争性选举的产生、发展及原因进行了实证性的分析，研究了实行村民自治和税费改革后乡镇党政所面临的困难、挑战并提出了解决对策； （3）尹冬华对当时中国地方政府治理研究状况作了一番梳理，整理出的文集分为七部分：治理基础、乡村治理、社区治理、调查研究、创新案例、域外经验和善治建议。该书各个作者，除了地方治理的权威学者之外，也有具有丰富实践经验和理论素养的官员，我们可见，此时的地方治理理论已开始受到了地方政府官员的关注，被注入了许多的实践方面的新鲜血液。 三、当代中国地方治理格局 在中国这样一个中央集权制国家，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分。各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。 西方国家那样“每级政府只管特定的事情”并与中央政府“板块式”地分享治理权限。我国中央和地方之间是一种有机的分权（即功能性分权）。 中央集权体制的形成，既有历史原因，也有发展原因。 中国作为一个后发现代化国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用。为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的各个角落，以尽可能地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型体制作为制度支撑的。 压力型体制一般指的是“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。” 在压力型体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级 行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取“一票否决制”；下级行政机关官员的升迁、奖惩、工资福利同完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。