正统时期与批判时期对政行二分范式的认识.doc

正统时期与批判时期对政行二分范式的认识 1887年，曾任普林斯顿大学校长的第28届美国总统威尔逊发表了《行政学研究》，威尔逊在文章中鲜明而深刻的主张“政治与行政分离出来”，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相差甚远”。在《行政学研究》一书中，威尔逊说道，行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。既威尔逊之后，曾任美国霍普金斯大学校长的著名行政学家古德诺于1900发表《政治与行政》一书，书中不仅详细阐述了政治与行政二者的区别之处，更为明确的指出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，同时在著述中古德诺还提出了政治与行政为更好地发挥自身的作用，应彼此协调的看法。至此，“政行二分”理论以一个完整的面貌出现在公众面前，威尔逊开创的行政学也正式从政治中分离出来。这一理论的确立，直接或间接地也影响着近一个世纪以来行政学研究的内容和方向。 威尔逊的《行政学研究》发表后的三十多年后，在20世纪20年代至30年代，西方行政学的发展进入到“真正的民主和真正的效率是统一的”这一正统时期。这一时期美国两位行政学家大师对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书《行政学概论》的作者、美国行政学家怀特，从分工与整合、全体与部分的关系入手，指出了分工的局限性和工作协调的重要性对公共行政进行了综合研究的美国行政学家古利克都对“政行二分”的理论提出了自己的观点。 怀特在《行政学概论》中详细阐述了自己的行政环境思想、行政组织思想、行政协调思想、人事行政思想、行政伦理思想、行政监督思想和行政法规思想等理论，在怀特的众多行政理论中，可以用计划、组织、协调、控制等政府职能进行剖析。我们不难发现，怀特的理论中没有包含计划这一职能所体现出的思想内容。怀特理论中的这一现象沿袭古德诺将政府职能进行划分，怀特行政学的研究中没有将计划职能归到行政机关中去，而是将其划分给政治职能，交给国会。这一细微之处，就体现出了正统时期的怀特对政府政治、行政两种职能的见解。 但在《行政学概论》中行政法规思想的内容中，对“政行二分”这一思想，怀特还提出了自己不同的见解。在行政法规思想中，怀特就行政条例制定权的范围、深度、保障以及行政条例制定权对行政管理的重要性等问题作了具体的阐述。关于行政条例制定权的范围，怀特认为，政府行政机关享有委任立法权，但行使这权力有一定的范围和限度。“委任立法权”指政府机关或政法机关首脑无需经过全国大表大会即议会批准，即可颁布制定范围涉及金融、安全、房地产政策等法规。立法权作为代议制国家议会中一项主要的权力，其制定的政策、法规体现着人民对自身利益的诉求，人民是国家的主体，政策、法规当然也体现着国家的意志，是国家意志的表达。在“政行二分”内容中国家意志的表达是政治的功能。但在怀特看来，行政机构在必要的情况下也应被授予政治的某些职能，如行使委任立法权。行政机构有委任立法权，可以在当某项立法将被应用的环境情况极端复杂和琐屑，而且立法人员难以明了；在发生特定事件或必须采取直接行动的情况等情况发生下提高工作效率，提高政府处理危机事件的能力。 正在怀特的行政学思想在美国产生巨大影响之际，美国另一位著名行政学大师、拥有传奇色彩人生的古利克发表的行政学理论同样引刮起了美国行政学界的巨大风暴，风华正茂的古利克拥有着满腔的政治抱负和对社会、人类怀有巨大的责任感。古利克穷其一生致力于公共行政的研究和实践。在古利克从事行政学研究和著述时期，行政学的专家和学者仍致力于研究“政行二分”中政治政策如何同行政分开的问题。与主流行政学学者观点不同的是，古利克认为既不应该也不可能也不需要把政治和政策同行政分离开。古利克在研究中发现，行政意味着要决定重要决策，要开发和采纳具体的方案，要创立组织，要配备人员，要对活动进行行政监督、协调和控制，并且要对结果进行审计和复审。在古利克丰富的行政定义下，他强调行政必然要涉及政治和政策的过程。行政人员在政府的行政过程中，经常考虑的是做到高效又尽可能的少犯错误。在孟德斯鸠“三权分立”学说的影响下，一些行政学者为解决行政过程中错误频发的情况，构设了在权力制衡系统中禁止政治活动的设想。“权力制衡系统”之三权分立中立法权、行政权、司法权相互制约、相互制衡。在权力制衡系统中禁止政治活动，就指在行政活动中，讲政治活动完全剥离的活动。该思想体现了“政行二分”范式中政治与行政相独立相分开的做法。但古利克认为试图建立独立的公共机构等将政治从行政中排除的做法，只会阻挠建立具有计划能力的一体化政府的努力，这种刻板的政治与行政之间的老二分法已经失败。处理在行政过程中出现的问题，古利克主张应该建立和发展一种“可以再一个具有政治和专业责任的适当组机构中充分利用专家”的新学说。