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“一退两还”政策运行机制及补偿政策的完善 　　摘要：指出了退耕农户对林木的管护行为对工程可持续性有着重要影响,在二期工程尤为凸显,分析了退耕还林工程伊始据当时实际情况制定的一系列政策,包括补贴政策、责任分配政策和林权政策,探讨了工程进入二期工程后,原有政策有所调整,由此引发了其内在机制运行中的一些问题,针对弱激励问题提出了在补偿政策方面的完善建议。 　　关键词：管护；弱激励；机制；补偿政策；退耕还林 　　中图分类号：F812.0文献标识码：A文章编号：1674??9944(2011)04??0177??03 　　 　　1 引言 　　为改善生态环境,我国实施了退耕还林还草工程,于2002年1月正式全面启动,计划在10年内完成0.07亿hm2的退耕还林目标。截至2010年年底,退耕还林总面积将达到0.15亿hm2,工程总预算达到3 370亿元(徐晋涛等,2004)。依目前进度看,我国退耕还林工程主要分为2个阶段,即一期工程和二期工程,这两期工程的相关政策有所差异,主要是补贴政策的微调。政策的微调对工程参与各方都产生了一定影响,其中最主要的是对工程的供给主体,即以私人利益为目标的农户的影响。微观主体农户作为理性经济人必然会在政策变化后对参与工程的成本收益进行新的权衡,之后作出行为选择,而其行为恰恰关乎工程成果的巩固,因此,了解变化前后的政策是了解农户行为的基础,也是巩固工程成果的前提。 　　2 政策运行机制 　　2.1 调查区域概况与调查方法 　　吴起县位于延安市西北部,属黄土高原梁状丘陵沟壑区,于1999年一次性退耕10.4万hm2,并率先启动了退耕还林工程,成为全国退耕还林退得最早、还得最快、面积最大、群众得到实惠最多的县份之一,截至目前也是退耕还林成果最有效的地区之一。虽然取得了一定成果,但由于政策有限可持续性,仍存在一些现实的问题。笔者及所在调研组于2010年8月前往吴起县进行了为期半个月的调研,调研对象主体是退耕农户及相关管理者,包括村干部以及乡镇县政府,具体方法包括问卷调查、半结构式访谈及案例研究。依据地理位置选择了4个乡(镇),之后在每个乡(镇)中随机抽取4个行政村,共完成调查问卷256份,有效问卷248份,访谈及案例也获取了大量资料。 　　2.2 一期工程政策 　　一期工程政策以2000年国务院的《退耕还林条例》主,主要包括影响工程供给主体――退耕农户的政策主要有补贴政策、责任分配政策以及林权政策。 　　2.2.1 补贴政策 　　2000年的补贴政策为向退耕户提供粮食补贴,标准依流域划分,长江流域每亩地每年补助原粮150kg,黄河流域每亩地每年补助原粮100kg,每千克粮食按1.4元折算,由中央财政承担,补贴年限为生态林8年,经济林5年,草地2年,并要求生态林和经济林的比例要达到4∶1；向退耕户提供现金补贴,在补贴年限内,现金补贴标准按每亩退耕地每年补助20元安排,用于补贴农民的医疗、教育等方面必要的开支；向退耕户无偿提供种苗,退耕还林(草)所需种苗,由林业部门负责组织供应,经费标准是每公顷地750元(徐晋涛等,2004)。 　　2.2.2 责任分配政策 　　2000年一期工程政策规定实行省级政府对退耕还林还草试点工作负总责和市(地)、县(市)政府目标责任制。退耕还林还草试点工作,实行目标、任务、资金、粮食、责任到省。各有关省级政府要确定一位省级领导同志具体负责,并认真组织实施好退耕还林还草试点工作。市(地)、县(市)、乡级政府也要层层落实退耕还林还草试点工作的目标和责任,实行目标管理责任制,层层签订责任状,认真进行检查和考核,确保试点工作顺利实施。另外还实行项目责任制,确定项目责任人,对退耕还林还草的数量、质量、效益和管理负全责。 　　2.2.3 林权政策 　　2000年一期工程政策为在确定土地所有权和使用权的基础上,实行“谁退耕、谁造林(草)、谁经营、谁受益”的政策,将责权利紧密结合起来,调动农民群众的积极性,使退耕还林还草真正成为农民的自觉行为。农民承包的耕地和宜林荒山荒地,植树种草以后,承包期一律延长到50年,允许依法继承、转让,到期后可按有关法律和法规继续承包。退耕还林还草任务完成后,由当地林业、农业主管部门进行核实和登记,并由当地人民政府依法发放林草权属证书,明晰权属,使农民退耕后能安心地从事林草管护和其它生产,并为防止复垦提供法律保障。 　　2.3 二期工程政策及其运行机制存在的问题 　　2007年退耕还林工程进入第2期,退耕政策维持一期工程目标责任制和项目责任制结合、私人承包制不变,只对补贴政策进行了微调,即补助标准有所变化：长江流域及南方地区每公顷退耕地每年补助现金1 575元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金1 050元。原每公顷退耕地每年300元生活