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论社会行政法 关键词: 社会 公平正义/行政法/行政给付义务/公民公法受益权 内容 提要: 社会公平正义是我国社会和政府职能的首要价值,构建社会行政法也成为 发展 我国行政法及其司法审查制度发展的主题。社会行政法的主要内容,是保障公民的社会权和其他公法受益权,规范行政机关行政给付和其他社会服务义务。公民的集体受益权、行政机关对社会公共事务的决策程序、相关群体的利益表达和参与机制,是社会行政法的核心范畴。 根据 中国 共产党第十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大 问题 的决定》,我国政府职能正在进行重大调整,维护社会公平正义和实现公民的社会权利成为我国政府的核心职能。这是我国实行社会主义市场 经济 和加入世界贸易组织以来,我国行政法面临最重要 历史 变化。同时这也是行政法学最重要的发展机遇,将行政法置于社会正义基础之上是行政法学 研究 进入国际研究主流的重要路径。 一、 行政法的变迁及其正当性 欧洲法谚道:公法易逝,私法长存[ 1 ]。法国公法学者狄骥说过,同任何一种社会现象一样, 法律 也处于持续的变化之中。从某种意义上说,国家的变迁也就是法律的变迁[ 2 ]。行政法的生命和正当性,在于同社会正义实现形式和政府作用的同步变迁。行政法的使命是为政府组织和活动提供合法性准则,这种合法性准则的内涵就是政府作用与实现社会正义的关系。如果行政法不能随着政府作用的变化而实现制度变迁,就不能有效地保证政府在实现社会正义中的应有作用。 在市场经济条件下,行政法经历了三个历史类型:自由行政法、社会行政法和经济全球化行政法。市场自由竞争必然导致垄断和社会差别。为克服市场失灵和缓解社会矛盾,政府改变放任政策,转而对社会经济生活实行干预,限制自由权利和维护社会公平。随着政府作用的变化, 19世纪后期自由行政法向社会行政法的转型。例如法国行政法从所谓“公共权力”行政法转入“公共服务”行政法,德国行政法从“自由法治国”行政法转入了“社会法治国”行政法。社会行政法的主旨,是克服市场缺陷,维护社会公平正义和保证社会和谐。“行政并非仅系国家实践法律与行政目的的手段,而是应作为国家福利目的之工具,来满足社会正义之需求。”[ 3 ]当代经济全球化和全球行政改革对政府社会职能提出强烈挑战,行政法正在经历向经济全球化行政法的转变。这一过程将持续相当长的时间,所以对多数国家来说,社会行政法仍然是当代行政法的主要标志和根基所在。社会行政法是行政法发展不可逾越的一个历史阶段。 自由行政法的正当性基础,是社会自我调节可以实现社会正义的假设。作为社会主体的个人,不但可以通过行使其财产权和自由权获得自身幸福生活,而且社会公平也可以通过个人之间的契约性合作关系实现。如果出现了社会差别和个人弱势地位,也被认为是个人能力所导致的个人不幸,既不是社会公共问题也不能归咎于政府责任。不仅如此,社会差别还被认为是发挥个人创造潜能的社会激励机制和社会进步动力。物竞天择的 自然 法则虽然带有一些野蛮性,但也被认为是一种社会正义原则。在自由行政法框架下,政府对个人竞争的干预理所当然地被认为是不必要的和非正义的。政府的作用只能是对个人的财产权、自由权和契约关系提供保护,并对个人滥用自由权的行为进行限制。“消极政府”、“守夜人政府”和“秩序政府”就是对这种政府作用的典型描述。德国迪特尔·格林教授对此写道:“这一模式的基础是假设在没有外部干涉自身发展的条件下,这一社会自身就有能力达到富裕和正义。达到这一效果的手段应是平等公民的自由意志。这一意志一方面允许每个个人独立形成自己的看法,自己确定自己的利益并相应地表示自己的态度;另一方面又告诉每个个人为了满足自己的要求,要和其他人,即同样自由的其他社会成员的意志一致起来,在没有外部强制情况下形成的共同意志中产生合理的利益平衡。当然包括贫困的社会差别并没有因此而消失,但在个人自由的制度下这种差别完全可以归结为是个人原因所致,所以不被看作是不合理的。”[ 4 ] 在通过公民自治就能达到社会公正的前提下,法律的任务就是将以国家名义将个人“自由意志”神圣化和制度化。国家承认个人契约确立的权利义务具有法律效力并提供保护,民法和商法成为市民社会的“圣经”。在这一历史阶段中,由于政府实行放任政策,政府执行消极的秩序保护职能,所以公法的角色作用主要由宪法和司法诉讼法扮演,行政法的作用是比较小的。以两大法系法、德、英、美四国为例,尚不说英美国家通过传统的普通法就足以对个人自由权利提供保护并约束政府不违法干预,就是自由主义时期的法国“公共权力行政法”也只是缺乏独立性的行政裁判系统和零碎的判例,限于对侵犯个人自由的行政进行监督和对受到行政侵权的公民提供法律救济。 社会行政法,是为克服市场缺陷支持政府干预职能的法律制度。社会行政法的正当性基础在于,完全依