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1794 次 2004-8-30 生态效益补偿问题片论 张润昊* 摘要：生态效益补偿包括对遭受人类社会经济活动破坏的生态系统和自然资源以及对造成污 染的生态环境的直接补偿和给予因环境保护而丧失发展机会的特定区域内的居民补偿的间接 补偿两类。生态效益补偿的基本原则包括生态效益为主、兼顾经济效益原则，公平原则，政 府补偿与市场补偿相结合原则等。 关键词：生态效益补偿 直接补偿 间接补偿 基本原则 环境经济学家牛文远教授在致公党中央提出的《建立和完善生态环境补偿机制，推进可持续 发展战略实施》的议案中指出：“建立和完善生态环境补偿机制，提供强有力的政策支持和稳 定的资金渠道，是国家生态环境保护与建设方针得以长期、稳定实施的关键。国家需要建立 完善的、统一的生态环境补偿机制，才能确保在公平、合理、高效的原则下，实现生态环境 保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。” [1] 生态效益补偿制度的构建，是一个艰巨 的系统工程。有专家指出，生态效益补偿制度应涵盖六个方面的内容：建立绿色GDP 制度， 帮助生态保护区居民建立替代产业，加大财政转移支付的力度，增收生态补偿税，推行循环 型经济，以及发行生态补偿基金彩票。[2] 这一系统工程不仅是一项经济工程，而且是一项 法律工程。这是由法律与经济互为内容、互为保障、相互促进的关系所决定的。生态效益补 偿的合理性、制度性、长期性、稳定性需要法律机制来保障，补偿主体、范围、标准与程序 需要法律来明确。本文从法学的视角，对生态效益补偿的几个重要问题发表一些看法，以求 教与学界前辈与同仁。 一、生态效益补偿的概念与范围 有人认为，生态效益补偿是指“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿）， 提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为 带来的外部性不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的”，[3] 通过一定的政策手段 实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用；通过制度设 计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额提供； 通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增殖。 [4] 还有专家认为，生态效益补偿可以分为广义和狭义两种。广义的生态效益补偿包括污染 环境的补偿和生态功能的补偿。狭义的生态效益补偿专指对生态功能或生态价值的补偿，包 括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；对 因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功 能、或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。[5] 吕忠梅教授在《超越与保守—— 可持续发展视野下的环境法创新》一书中认为，“生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人 类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综 合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域 内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提 高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。” [6] 准确定义生态效益补偿，需要考虑两个问题：一是生态效益补偿的目的，二是基于服务生态 效益补偿的目的确定补偿的范围。前两个定义仅仅将生态补偿视为经济手段，而忽视了政府 在生态补偿中所扮演的重要角色，并且将补偿的范围限定在对现在和未来生态破坏的补偿上， 忽视了对原来所欠的“环境之债”的弥补。后两个定义因为忽视了对生态效益补偿目的的凸 显，从而使得对生态效益补偿范围的界定模糊，使之过于宽泛。我个人认为，生态补偿效益 设定的目的是为了保护或恢复生态系统的生态功能或生态价值，因此生态效益补偿应该主要 包括直接补偿和间接补偿两个方面的内容： （一）对遭受人类社会经济活动破坏的生态系统和自然资源以及对造成污染的生态环境的直 接补偿 环境危机产生的根本原因就是人类社会经济活动中对资源的滥用和对环境的严重污染。对资 源的滥用使不可再生资源迅速枯竭，可再生资源的消耗速度超过了其再生速度；污染物的大 量排放使污染物容量超过了环境的自净能力。人类社会要可持续发展，第一步就是要还“旧 帐”，使生态系统恢复或尽量恢复到原有的平衡状态。这种行为实际是针对生态环境的直接补 偿。目前我国对生态效益补偿的规定只有《森林法》中有所涉及。通过对《森林法》第八条 第六款中对森林生态效益补偿基金的规定，可以认为，森林生态效益补偿是一种直接补偿， 即用于提供生态效益的防护林和特种用