一行政法监督的制度基础.docVIP

Ⅴ、行政法的监督与救济论 王世涛( 行政法的监督与救济密切联系，有学者甚至认为，救济也是一种监督。应当说，尽管两者在功能上存在着某些相似性，但也应当承认两者存在着明显的区别:首先，做出方式不同。行政救济必须依行政相对人提起而发生，救济是一种被动行为；行政法制监督因有监督权的机关依职权做出，行政法制监督的主管机关包括国家权力机关、行政机关、检察机关。监督是一种主动行为。其次，对象不同。行政救济是仅就具体行政行为给相对人造成侵害而产生的，并由相对人认为给自身造成侵害而提起；行政法制监督因有权国家机关依职权主动做出，所以其监督对象既可以是具体行政行为，也可以是抽象行政行为。再次，做出方式不同。行政救济采取不告不理原则，属事后补救；行政法制监督因其主动做出，包括事前、事后两种。最后，出发点和目的不同。救济重在补救、援助，即经相对人申请，由救济主管机关或责令具体行政行为做出机关为或不为一定的行为，从而达到对因行政主体的具体行政行为给相对人造成的侵害以一定的援助和补救。救济的直接目的是为了保护相对人的权益。监督重在各种政治权力之间的制衡，其出发点和直接目的是为了制约行政机关的行政权力，以期实现国家权力的平衡，防止行政权力的滥用。 一、行政法的监督论 监督在法律上主要指对国家权力的监督，但宪法意义上的监督与行政法上的监督有所不同。宪法上的监督是主要是指人民代表依法对行使国家公共权力的一府两院的监督。而行政法上的监督仅仅指“监督行政”即对行政主体的监督，具体是指依法享有监督权力的政党、社会团体、企业事业单位、新闻媒介、公民对行政主体行使职权、履行职责进行的监督，它不同于“行政监督”。“行政监督”是指行政主体进行的监督，包括对行政相对人进行的监督以及行政机关内部的上级对下级的监督。行政法上的监督也称为行政法制监督，监督主体、监督对象及监督内容均具有特定性，即监督主体是法律特别赋予监督权的国家机关，监督对象是行政机关及其公务员，监督内容是行政机关及其公务员所作的行政行为。此外，行政法制监督的监督行为还具有法定性，即行政法制监督行为是以法律标准检查判断行政行为，严格依据法定程序实施并且产生一定法律后果的行为。 （一）行政法监督的制度基础 行政法监督主体较为广泛，可以是构成特定行政法律关系的行政相对方，也可以是没有与行政主体形成某一行政法律关系但依法享有监督权的组织和个人。因此不能简单地将监督行政主体概括为行政相对方，如新闻媒介对行政主体的监督是经常性的，在没有与行政主体直接形成行政法律关系时可以作为第三人或者旁观者对行政主体的违法与失职行为进行报道。行政法的监督客体是特定的，即行政主体及其内部公务人员的职权行为的合法性和正当性。 1、 行政法监督的模式 行政法监督根据不同的标准有不同的模式。以监督主体为标准，可以将行政法监督分为国家监督与社会监督，前者包括议会监督、司法监督、上级机关的监督、专门机关的监督等，这种监督形式是国家机关依法做出的，因此能够直接产生法律效力；后者包括政党、社会团体、企业事业单位、新闻媒介、公民的监督，这种监督形式由于是非国家机关做出的，而且也缺乏直接的法律依据，因此不能产生直接的法律效力。以监督的客体为标准可以将行政法监督分为对行政职权行为的合法性监督及对行政职权行为的正当性监督。前者包括行政职权行为是否符合宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例及国际条约等；后者包括行政职权行为是否合理、是否适当、是否符合正当的目的、是否存在着偏私等。根据监督的环节不同，行政法的监督可分为事前监督、事中监督和事后监督。根据监督的对象不同可将行政法监督分为对行政机关的监督和对公务员的监督。 （1）国外行政法监督的模式 在国外，基于权力制衡理论，行政权成为法律监督的重点。对行政权的监督由于各国国情不同也存在不同的形式，在特定的一国之内，由于历史发展阶段不同也产生不同的监督方式。概括起来包括委任立法监督、行政诉讼监督、议会专员的监督、审计监督、监察监督、诉愿监督、苦性监督。委任立法源于英国，通过委任立法，议会将自己的部分立法权授予给行政机关，这样行政机关的权限不再局限于原来的执法权，还包括了部分立法权。由此，对行政机关的监督的范围也随之扩大了，除了要对行政执法行为进行监督还要对行政立法行为进行监督。英国由高等法院和议会监督委任立法，即议会有权根据越权无效原则，有权宣告超越法律授权范围的委托立法无效；议会要求政府制定的法规必须交由议会审查。二十世纪初以来，委任立法在西方国家得到了普遍发展。行政诉讼监督发端于法国，通过行政法院的司法审查对行政行为进行监督，目前行政诉讼监督除了普通法系以外，已经在世界范围内相当普遍，但在具体的制度设计上各国存在着一定的差异。议会专员监督肇始于瑞典，议会专员的职权是监督法律、法令在公共事业中