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《监督法》出台 二十年磨一剑 愿它是一把利剑 2006年09月14日 　来源：法制日报 2006年8月27日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)由全国人大常委会高票通过。作为一部宪法性法律，《监督法》从酝酿到起草再到正式公布，历经全国人大常委会四次审议，前后经历了20年，这在我国立法史上极为罕见。它曾经吸引了很多学者的目光，也得到了社会公众的普遍关注。现在，《监督法》既已诞生，就有必要从理念、制度、技术诸层面，略加评析，以揭示这部法律的不同面相，以期人们更好地理解和把握这部法律的要义和精髓，从而发挥《监督法》在国家民主和法治中的作用。 从理念的层面上看，《监督法》具有浓厚的中国特色与时代特色 一方面，《监督法》秉持的基本精神与基本理念，乃是中国式的“监督”，而不是西方式的“制约”或“制衡”。从这个角度上说，这部刚刚降生的《监督法》既不宜看作“制约法”，也不宜理解为“制衡法”。因为，无论是“制约”的对象还是“制衡”的对象，都主要偏重于权力本身，主要偏重于对权力本身的单向或双向的约束、克制。所谓“权力制约”或“权力制衡”，指的就是这个意思。但是，《监督法》中的所谓监督，主要侧重于各级人大常委会对“一府两院”工作本身的察看与督促。而且，在人大常委会监督“一府两院”的过程中，还特别强调监督与支持的相关性甚至是同一性，即，强调通过人大常委会的监督，支持“一府两院”正确地行使行政权、审判权与检察权，“寓支持于监督之中”。 另一方面，《监督法》还全面地体现了中国特色的政治理念或政治原则。譬如，《监督法》第一条规定的立法目的是：“发展社会主义民主，推进依法治国”，这就使《监督法》与当代中国的政治目标紧密地结合起来了。第三条又规定了监督的基本原则：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”按照这些原则，监督既是一种法律行为，但也是一种政治行为；监督既要符合法治的要求，更要促进经济建设、坚持党的领导、坚持与时俱进的中国化的马克思主义；在各级人大常委会监督“一府两院”的过程中，无论是监督机构还是被监督机构，其出发点都是一致的，那就是，在中国共产党的领导下，维护国家和人民的根本利益……，等等。从这个意义上说，《监督法》并不是一个孤立的法律文本，它同时也是一个政治文件，承载了强烈的政治意义。 从制度层面上看，《监督法》的制度安排主要包含了两个特点 第一个特点，《监督法》体现了与国家政体的衔接。按照现行宪法的规定，我国的政体是人民代表大会制，这个基本政治制度的核心内容是：“一府两院”由人民代表大会产生，向人民代表大会负责并报告工作，接受人民代表大会的监督；在人民代表大会闭会期间，“一府两院”还要向同级人大常委会负责，接受同级人大常委会的监督。在《监督法》中全面规定的人大常委会监督“一府两院”的系列制度，则构成了人民代表大会制度的一个不可或缺的组成部分，甚至是核心部分。譬如，《监督法》第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”第六条又规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。”按照这些规定，《监督法》旨在规范的各级人大常委会对“一府两院”的监督，其实就是对我国政体的更具体的制度表达。 第二个特点，《监督法》实现了相关宪法性规定的具体化。按照《监督法》的规定，人大常委会监督“一府两院”的基本制度或基本方式主要有：听取和审查“一府两院”的专题工作报告以及人民政府的其他报告，审查和检查法律法规的实施情况，询问与质询，特定问题的调查，审议和决定撤职权，等等。这些监督制度或监督方式，在现行宪法、全国人大组织法、地方人大与地方政府组织法中，已经做出了初步的、原则性的规定。在各级人大常委会过去的监督实践中，这些监督制度或监督方式，绝大多数已经得到了不同程度的运用。但是，勿庸讳言，在《监督法》诞生之前，由于配套的监督程序的缺失，以及其他方面的原因，某些监督方式并没有发挥出应有的效能，从而影响了人大监督的优势。现在，《监督法》通过对这些监督制度或监督方式予以专门的、系统的规定，实际上是在现行的宪法、人大组织法的框架内，对各级人大常委会监督“一府两院”的制度，进行了具体化、程序化的建设。 从技术的层面上看，《监督法》体现了从现实出发的匠心与智慧 首先，《监督法》中最值得注意的一个技术路径，乃是对监督程序的强调。关于法律程序的价值与功能，法学界已经取得了普遍的共识。古人曾说，“徒法不足以自行”。其实，在现代法律领域，仅有实体法也“不足以