灰霾治理的环境法制之维.PDF

COVER STORY 封面故事 灰霾治理的环境法制之维 The dimension of environmental law for dust-haze control ■文/ 于文轩 雾霾已成为漂浮在诸多城市上空挥之不去的阴 警应急体系、公众参与等方面规定了35项措施以应对 影，也成为近些年来我国环境管理面临的最令人头疼 大气污染。在这一文件中，有一处明确提及“灰霾”，提 的挑战。某种程度上讲，灰霾的“常态化”进一步激发 及“重污染天气”的有12处之多，并专设“建立监测预 了全社会的大气环境保护意识，同时也使环境法制及 警应急体系，妥善应对重污染天气”部分就重污染天 其实施之于灰霾治理的有效性受到越来越多的关注。 气应对做出规定。2015年8月修订的《大气污染防治 在此情形下，灰霾治理成为当前阶段大气污染防 法》与此密切呼应，设“重污染天气应对”一章做出规 治的重中之重，且在相关政策和立法中被充分强调。 定。如此密集而明确的规定，为灰霾治理奠定了重要 2013年9月，国务院印发了通称“大气十条”的《大气 的政策和法律依据。 污染防治行动计划》，从多污染物排放控制、产业转型 然而，目前的政策和立法并不完美。以修订后的 升级、科技创新能力、能源结构调整、节能环保准入、 《大气污染防治法》为例，首先是一些法律规定可操作 环境经济政策、法律法规体系、区域协作机制、监测预 性不强。例如，该法第95条规定，任何单位和个人不 18 WORLD ENVIRONMENT 2016 6 163 年第 期 总第 期 得擅自向社会发布重污染天气预报，但对于“擅自”、 有的环境法律制度体系更好地整合，从而落实《环境 “发布”、“预警信息”等关键用语的内涵却未作出明 保护法》规定的预防原则，使其在应对灰霾天气中发 确的解释，这势必影响到法律实施的有效性。又如，该 挥应有的预防作用。另外如上所述，重点区域大气污 法规定了诸多鼓励和支持性措施，“鼓励”和“支持” 染联合防治措施之制度设计目标的有效实现，也不应 在整部法律中共出现了20次，但对于如何“鼓励”和 完全期待通过联席会议机制解决。毕竟，这一机制的 “支持”，却语焉不详。再如，该法规定了在征求意见过 要点是区域间的协调与配合，而真正发挥实质性作用 程中饱受争议的鼓励停车三分钟以上熄灭发动机的 的还应是各区域采取切实有效的措施。 内容，使得政策性措施被纳入立法内容之中。其次是 在治霾手段和责任主体方面，行政机关的关键作 一些制度的实施效果有待实践检验。例如，重点区域 用不可忽视。命令-控制型手段长期以来为我国环境 大气污染联合防治的重要措施之一是联席会议机制。 管理所青睐并发挥了重要作用，同时也导致了一些众 该机制的实际作用能否很好地发挥，很大程度上取决 所周知的问题。于是，市场手段的作用被逐渐认识，并 于重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府确定 越来越多地被认为是应对行政手段所致弊端的重要 的牵头的地方人民政府的主动性和协调能力，如不在 出路。然而，并非所有的“有形之手”引发的问题都可 机构和人员层面做出努力，恐难达到预期效果。再次 以被“无形之手”完美地解决，正如凯恩斯主义并不能 是与现有相关立法衔接不足。该法关于按日连续计 解决亚当·斯密理论的所有问题 ；恰恰相反，如果矫 罚的规定限于第123条规定的四类情形，这与2014年 枉过正地过分倾向于任何一种手段，其结果都可能事 《环境保护法》并未实现完全呼应。由此，至少从实在 与愿违。同时，近来被频繁提及的