湖北省推广运用PPP模式遇到的难点及对策.docVIP

湖北省推广运用PPP模式遇到的难点及对策 　　摘要：湖北省作为中部崛起的战略支点，正在积极推广运用政府与社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）。但是，在推广运用PPP模式的过程中存在不少的难点需要克服。文章列举了湖北省当前在法规政策、实施经验、金融服务、政府态度、政府能力、项目自身等方面存在的难点，并从制度建设、政府建设、项目建设三个角度提出了对策建议 关键词：湖北省；PPP模式； 推广 一、湖北省推广运用PPP模式遇到的难点 （一）相关法规政策不全，尚未形成有效体系 相关的法规框架尚未完成。目前国内并没有专门法律，主要依靠多部门出台文件规范PPP，且医疗等领域中涉及PPP的法规尚未补充或调整。虽然湖北省出台了《关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》、《省发展改革委关于开展PPP园区试点工作的通知》等文件，但还不足以形成地方层面法规支撑体系 （二）相关实施经验缺乏，正在摸着石头过河 省内PPP项目建设起步晚、示范少，而且各个参与方都缺乏有经验的专业人才，还需积累相关经验。其他省也多处在起始阶段，可供借鉴经验并不多。同时，省政府人员多未参与过PPP项目，且省内真正参与过PPP项目的公司也稀少，导致市场上相关人才供不应求 （三）金融机构多在观望，相关服务尚未成熟 2015年湖北银行与天风证券合作，采取PPP模式契约型基金融资方式成功实施“随州市殡仪馆及万安公墓工程”融资业务，开湖北省银政、银企PPP合作先河。然而，总体而言，PPP 项目具有期限长、风险大等特点，且其需要的往往是低融资成本的资金，融资难度大。同时，省内金融机构也存在自身短板，其信贷政策与PPP项目的要求之间存在差距。加之，部分金融机构尚未完全走出近些年不良贷款爆增的阴影。在相关金融制度未明确且自身从事PPP项目经验不足的情况下，多数金融机构仍在观望 （四）理性对待并不容易，地方政府尺度难控 地方政府易在PPP项目实施中“越位”和“缺位”。“越位”是由于习惯大包大揽等原因而运用行政权力在本应由私人部门负责之处过度干预。“缺位”则是由于急于融资、多方兼管等原因而将重点放在引资等方面，忽视了市场监管等职责 地方政府易将PPP模式作为融资渠道和融资工具。地方政府债务规模增长而融资模式受限，为了扩大投资，各地纷纷加入PPP热潮，在推广的浪潮中难免有了误解，认为PPP模式的作用只是缓解地方债务压力 （五）地方政府任重道远，工作能力受到考验 统筹协调机制尚未健全。湖北省目前暂未有专门机构统筹PPP项目，而是由省发改委和财政部门肩挑重任，然而双方并没有清晰划分职责界限，存在职能重叠、缺失等问题。而且尚未有统一方案来划分和衔接涉及的各行业主管部门的职责 财政管理能力经受考验。PPP项目涉及的预算管理、政府采购、政府性债务管理、财政支出绩效评价等财政管理模块尚未完全适应新要求。而且，部分地方政府财政承受能力堪忧，容易导致违规操作 政府信用建设仍待加强。社会资本方对地方政府的信誉问题心存疑虑。湖北省曾有地方政府通过签订脱离实际的合同以吸引投资，而后政府由于履约意愿或能力等原因违约，致使企业受损 （六）规划实施步步不易，优质项目难以打造 识别筛选机制尚未形成。物有所值评价、财政承受能力论证是其中的关键程序。前者没有统一的操作指引，且案例经验稀少，目前省内仅实施过香溪长江公路大桥项目的物有所值评价。后者虽有PPP项目的《财政承受能力论证指引》，但相关数据难以获得，实际操作的不确定性较大 特许经营合同性质不明。PPP模式中多含有特许经营协议，在《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中被定为民事合同，而在2014年修订的《行政诉讼法》中却是行政协议，这无疑为社会资本方法律维权蒙上阴影 合作伙伴选择机制缺乏。没有统一标准来从公开招标、竞争性磋商等5种法定方式中确定选择伙伴的方式。选定方式后，如何开展也无规范，比如如何确定伙伴的资本结构、信用情况等指标的重要性比例 风险分担模式仍需优化。既要避免地方政府作出过多承诺，比如由财政来兜底市场风险，也要保障社会资本不会担负过多风险，比如道路周边土地拍卖返款风险不应转移给社会资本方 利益分配方案存在争议。利益分配的核心在于定价机制，但没有明确标准来规范怎样选择定价方式以及如何执行。定价机制多与绩效评价挂钩，但相关理论不成熟，实际操作经验又少 二、湖北省推广运用PPP模式的对策建议 （一）完善制度建设 1. 促进法规政策与时俱进 湖北省一是应协助填补针对PPP模式的法律政策空白处，同时推动完善其他法规中涉及PPP却有矛盾的地方，二是应因地制宜，出台地方性政策文件，明确本省P