江苏现代新区开发建设的投融资规划研究.docx

新区开发建设的投融资规划研究【摘要】新区开发是一项包含规划、建设、管理等诸多环节的一项系统工程，涉及到征地拆迁、基础设施建设、市政公用设施建设、公共服务设施建设、城市经营等多个层面的问题。在城市新区开发建设过程中，规划不落实一直是制约一个城市发展的重要瓶颈，《城乡规划法》突出强调并明确规定了对行政行为的监督机制，物权法的实施更是为规划的落实上了一道紧箍。但是，分税体制改革后，地方政府通常靠土地供应收入平衡城市基础设施和公共设施的建设投入，面对巨大的发展压力和需要支付巨额的城市建设和运营开支，地方政府该何去何从？【正文】为了满足新区建设的投资需求，各地政府普遍采取吸引社会资本的办法提速城市建设，包括基础设施和公用设施的特许经营，通过土地综合开发解决城市配套建设问题等。但政府与投资人的合作往往存在很多问题，有些已经合作到一定程度却很难继续下去，究其原因有以下几方面。一是政府与投资人之间的合作条件不明确，没有在合作之初把双方的权利义务说清楚，投资人在投资过程中如何获得回报的问题一直含糊其词；二是没有从根本上解决城市基础设施和公共设施的资金来源问题，政府采用了预支信用的办法，一旦政府信用不可再预支，双方的合作就会出现问题；三是双方在价值取向上存在分歧，政府要兼顾投资人、企业住户、居民乃至被征地农民等利益群体的合理利益，而开发商的目标是获取合理的回报和稳定的现金流，很难同时兼顾社会效益和公共资源的最优配置。在政府和投资人博弈的过程中，有时为了解决当前问题，政府不得不以牺牲公共利益为前提，导致了包括修改规划指标、调整建设用地的性质、滞后建设基础设施，弃建学校、医院等配套公共设施等“规划难落实”的问题。新区开发投融资规划的概念，即站在综合的角度，以新区规划为依据，对整个新区开发所涉及的基础设施和公共事业投资问题进行综合的分析，根据新区开发和项目建设需求，进行融资方式、建设和管理模式的选择，并为政府综合利用财政和市场力量，系统解决新区建设中的资金来源、投向、投放次序和回报方式等问题提供决策分析新区开发建设的投融资规划方法，实际上是系统工程在新区开发上的应用。新区的开发和建设，是一个复杂的系统，从大的流程环节讲，开发过程包括了城市的土地一级开发、房地产二级开发、各类公用设施和公共服务设施的引入等；从主体分类来讲，涉及的主体包括一级开发商、二级开发商、市政府及市政府下属的诸多职能部门、广大的城市居民等；从政策层面，则涉及的内容更是纷繁复杂，包括规划政策、土地政策、环保政策、财政政策、投资政策、税收政策、各类基础设施的建设规范、招投标法等。这个系统实际上是由众多相互联系的子系统构成的，在新区开发中，开发商选择不同的子系统，投入产出模式也会不一样。开发商能够做好的，就是投入产出模式比较容易界定清楚、能够出经济效益的部分。其它一些子系统可能经济效益不明显，但社会效益很突出，这些事情应该由政府来做。投融资规划方法的第一项工作，就是通过事权的划分，将新区开发这个大系统中，应当由投资人运作的子系统划分出来，事权说清楚了，子系统的投入产出模式以及与系统外部环境的关系说清楚了，双方的合作关系就能够比较清晰，有利于建立一个顺畅的合作机制。投融资规划方法的另一个重要作用，就是从风险规避和资金统筹的角度，指导规划的实施。新区开发的最终成果，实际上是将规划从纸面变成现实，新区开发不同于单个地块的开发，风险要大得多，一是要面对很大的开发区域和投资量，二是涉及到各种不同性质的项目，先开发什么区域、后开发什么区域、每年开发多大的区域、各类项目启动的顺序等等，对于投资效率、融资模式、资金链的合理规划，都将产生重大的影响。投融资规划方法包含一套完整的规划分析和财务分析模型，在投资人与政府之间建立的分工和合作机制的基础上，结合新区的实际情况和对规划的详细分析，建立一套合理的开发时序，并运用财务分析模型对开发时序进行分析和调整，使投资人和政府对开发过程中，将要面对的投资强度、投资风险有一个清醒的认识，制定一套合理的财务规划方案，以确保新区开发的顺利实施。新区投融资规划的动态分析模型主要包括基于土地价值评估的土地开发方案设计、基于经济分析和融资方式选择的资金平衡方案以及招商策划和运营模式设计等。在现实业务中，我们将根据不同的新区特性和客户的要求有所侧重。本文选择新区投融资规划中较为关注的土地开发方案设计、资金平衡方案和保障措施做一个简单阐述。1、制定土地开发方案新区的生存和发展是建立在通过土地开发和产业开发，实现新区区域资金平衡和资金循环上的。也就是说，新区开发的资金主要通过土地的预期收益和税收进行融资，因此，新区未来土地供应的收入，特别是其中可出让土地的实际收益是实现资金平衡的主要支撑。但传统的新区开发更关注与规划设计和项目建设两个阶段，往往忽视对土地开发时序和资金统筹的关注，使得大