广州和佛山城市间合作发展问题与对策.docVIP

　　广州和佛山城市间合作发展问题与对策 　　合作，指共同创作;共同从事;二人或多人一起工作以达到共同目的;联合作战或操作。语出《国语晋语三》：杀之利。逐之，恐构诸侯;以归，则国家多慝;复之，则君臣合作，恐为君忧。不若杀之。 　　一、城市群发展与城市间合作困境 　　我国城市间的无序竞争错综复杂，大量涌现的跨域公共事务缺乏有效的协调机制，阻碍了城市群的进一步发展。如何有效解决城市间的竞争与合作，提高城市群整体竞争实力，实现协调有序发展，已经成为我国公共治理的重要问题。 　　我国城市间合作困境的根源可以从行政体制、经济利益和社会参与三个方面来分析。首先，由于我国政府属地管理的制度安排，地方政府努力追求本地发展利益。在分税制改革后，中央政府开始下放一定的行政和财政权力，地方政府逐渐成为推动经济发展，实现地区利益的主体。我国的地方政府既是地区重大决策的决定者和地方利益的代表者，同时又需要完成上级政府对城市发展的各项考核，在城市间跨域公共事务与各地区自身发展目标不能完全一致时，难以避免城市间合作不顺的困境。在我国传统的考核机制背景下，地方政府官员高度重视本区域内的经济发展和增长。这种效率优先的合作逻辑，容易导致区域内城市合作时产生议而不决、决而不行，甚至是地方保护、恶性竞争、重复建设、跨界污染等后果，大大削弱了城市间合作的效率。[1][2] 　　通过加强政府间合作构建和谐的府际关系已经成为我国地方发展的核心任务。[3]由于缺乏广泛的社会参与基础，目前我国城市间的合作更侧重于地区间微观层面的政策合作，集中于具体问题的单项研究，倾向于以政府为中心的权力格局，未能充分利用个体公民和社会组织的平等参与以及地方政府与非政府组织之间的合作关系。[4]这些原因造成了我国城市间的合作难以深入，面临瓶颈。 　　近年来，提倡多元主体参与、构建合作伙伴关系、平衡城市间合作的风险与利益的跨域治理模式成为我国城市群发展与治理的创新趋势。跨域治理强调了地方政府结合多元治理主体，明确政府、市场和社会的合作机制，解决复杂的跨域性公共事务。[5] 　　为了更好地探讨我国城市间合作的最优化模式，下文通过对广州和佛山同城化发展中断头路案例的分析，剖析我国城市间合作的发展与困境，重点分析地方公共决策的多方参与者，探寻地方政府横向关系中各个主体的互动与博弈，通过理顺不同主体的关系，协调经济发展利益，完善跨域治理机制，推进我国城市间的有效合作。 　　二、广佛同城化发展及广佛新干线的困境 　　广州和佛山都市圈( 简称广佛同城) 的发展概念，最早在上世纪 90 年代提出，是我国城市间合作开始最早，发展最深入的典型案例。珠江三角洲( 以下简称珠三角) 自从改革开放以来，各城市经济经历了长足的发展。但是，在改革开放初期由于各城市崛起的原因与动力各有不同，城市间缺乏内在紧密的经济联系。广东省建设委员在 1995 年的《珠江三角洲经济区城市群规划-协调与持续发展》中首次提出了建设众多城市紧密联系、相互分工协作组成的整体的珠三角城市群。随着改革开放的深入以及广东省与港澳地区联系的日益紧密，珠三角在 20 世纪末形成了广州和深圳两个城市为核心的双核城市群发展态势，呈现出多中心竞逐态势，作为传统区域中心的广州面临着转型与发展的严峻挑战。[8] 　　在此背景下，广州市于 2000 年在《广州城市总 体战略规 划( 2000 - 2010) 》中提出了东进、西联、南拓、北优、中调发展战略，西联佛山全面启动，通过推动广州与佛山的合作发展使两地共同承担拉动珠三角经济发展的增长极作用。广州和佛山两市在 2003 年共同举行了广佛区域合作与协调发展研讨会,探索研究建设广佛都市圈的重要战略。佛山呼应广州西联战略，提出东承的城市规划，主动接受广州辐射带动。在这样的背景下，广州和佛山之间的互动与交流开始逐步展开。 　　2008 年 12 月，广佛同城的重点规划被纳入《珠江三角洲地区改革发展规划纲要( 2008 - 2020) 》中，并经由国务院审议并原则通过。该文件明确指出，珠江三角洲地区的九个城市要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导，资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置，并以广州佛山同城化为示范，推进珠江三角洲地区的一体化发展。在广州和佛山强化广州佛山同城效应，携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群.这个文件的发布，标志着作为珠三角一体化突破口的广佛同城正式提升到国家战略层面。在这一系列的文件指引下，广州和佛山两市政府于 2009 年 3 月在广佛交界的佛山市南海区签署了《广州市佛山市同城化建设合作协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等 4 个对接协议( 称为1 +4框架协议) ,强力推动广佛同城化的建设。根据广佛两市党政主要领导工作座谈会