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建立我国地方金融监管体系笔记 建立我国多层次金融监管体系的思考 （一）我国地方金融机构及其监管现状。 在我国，存在于地方的金融机构除了大型的银行、保险、证券等全国性金融机构外，很重要的组成部分就是地方金融机构。地方金融机构一般意义上是指由地方人民政府管理或审批、并承担风险处置责任的金融机构，是我国金融业的重要组织部分。近年来，地方金融机构在市场需求引导下不断发展壮大，为地方经济增长和社会发展发挥了重要作用。但地方金融机构在发展过程中，由于缺乏合理的引导和监管，也出现了一些需要引起关注的现象：一是地方金融机构的经营同质化问题严重，一定程度上容易导致行业性或区域性资产集中度过高的问题；二是地方金融机构经营上较为注重规模扩张和跨区域经营，在快速发展过程中人力资源、客户识别和风险管控方面往往存在滞后性；三是在服务对象上，受盈利、风险及监管等因素影响，存在“嫌贫爱富、抓大放小”倾向，对地方经济和中小企业支持力度不够；四是在金融服务需求旺盛，而正规金融供给不足的情况下，部分地方准金融机构受利益驱使，突破业务限制，有些还参与到地下钱庄和高利贷等非法活动中，对金融稳定造成较大隐患。 与此同时，在中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会从中央层面按照职责，对各自行业领域内的金融机构进行监管的基础上，地方政府为促进本地经济发展，满足经济发展对金融服务的需求，一方面通过财政或融资平台以股权控制方式直接进入金融行业，另一方面在中央监管部门允许下，按照“谁审批、谁负责”原则批设了一些新的金融机构或准金融机构，并开始探索地方金融管理体制的变革和发展。但地方金融监管仍处于探索和起步阶段，还存在一些需要研究和理顺的问题。一是地方政府在地方金融监管和区域风险防范上的权力和责任缺乏清晰法律依据和定位。从我国情况看，监管立法往往落后监管实践，还没有一个系统性的、具有足够层次的法律法规对哪些金融机构或金融业务由中央负责监管并承担责任，哪些由地方负责监管并承担责任等予以明确，除“十二五”规划提出“要完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”外，目前地方政府对地方金融的监督和管理往往依据的是中央金融监管部门在发展和规范某类机构的部门规章中赋予的权力和责任，或者依据公司法对有股权控制的金融机构履行国有资产出资人职责，或者是通过联会议等方式对非法集资之类特定事项予以防范和处置，导致一些地方政府存在道德风险和逆向选择问题，往往放松或放纵对地方金融的监管，一旦出现风险，又倒逼中央政府承担风险处置责任。二是地方金融管理部门的职责定位不清，监管理念和监管资源还不能适应地方金融发展形势。由于对地方政府在金融监管中的定位不清，也造成地方金融管理多龙治水，政出多门，例如，财政部门或融资平台公司负责对持股的城市商业银行或农村商业银行等进行股权管理；小额贷款公司有的地方由金融办负责管理，有的地方由中小企业局管理；融资性担保公司由工信部门管理等。这些负责管理的部门往往并不具金融监管的人力资源、知识技能和技术手段，难以实施有效的日常监管。三是中央金融监管体系和地方金融管理存在内在的冲突。由于“一行三会”目前的监管范围基本涵盖了所有的金融机构，其追求的目标通常是强化监管，防止出现风险；但地方政府通常既拥有一些地方金融机构的股权，又有为发展经济而扶持地方金融机构的动机，其不可避免有放松监管的内在要求，这种中央和地方在金融监管目标上的不一致性，往往会导致地方政府通过运用行政资源等方式对中央驻地方监管部门施加影响，造成在金融机构出现风险前弱化监管，在金融机构出现风险后共同寻求中央政府的救助和支持，削弱了中央金融监管体系的独立性。 （二）借鉴美国经验和教训，构建我国中央地方分层监管体制。 地方金融监管是防范区域性金融风险的主要力量，也是防范系统性金融风险的首道防线。国家“十二五”规划提出“要完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”，全国金融工作会议又明确要求“强化地方人民政府金融监管意识和责任”。因此，我们可以借鉴美国地方金融监管的有益经验，明确地方金融监管权责，健全地方金融监管机构，整合地方金融监管资源，充实地方金融监管力量，提升地方金融监管能力，逐步形成“目标一致，分工明确，无缝衔接，配合密切”的中央和地方分层金融监管体系，共同促进地方金融发展，防范区域性金融风险。 1.以法律或行政法规形式明确地方金融监管权责，做到定位准确合理，权责对等清晰。金融是一个与社会公众利益高度相关的行业，而且现代金融的跨国跨区域性趋势愈加明显，需要中央政府对宏观金融体系以及全国性、跨区域以及对区域性金融稳定有重要影响的机构和事项负责监管。而为支持地方经济、“三农”等发展，需要鼓励和发展熟悉本地市场，为本地服务的中小型社区金融服务机构，这些机构往往具有规模