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秘书机构的设置及其性质职能研究的文献综述 摘要：秘书机构在行政系统中是一个重要的机构，但在实际生活中，对秘书机构的定位又存在一些误区，导致秘书工作无法高效运作，同时导致一些腐败现象的发生。通过研读有关秘书的研究著作，本文试从秘书机构的设置及其性质职能两个方面对秘书进行简单定位。 关键字：秘书机构设置 性质职能 文献综述 秘书，往往被定义为领导的助手，更有形象的比喻来表明其重要性，如“CPU（电脑中央处理器）”“司令部”“领导左右手”，这些比喻也存在一定的失当，没能对秘书工作进行准确定位。那么在实际工作中，秘书机构的运作也无法统一和规范化，势必会影响其职能的发挥，甚至导致负面影响。当前关于“秘书腐败”的讨论，也纷纷将矛头指向秘书工作的定位。 本文则通过阅读秘书学研究的相关著作论文，试图从秘书的机构设置及其性质职能两个方面对秘书工作进行简单定位。 一、秘书机构的设置 按《辞海》的解释：“秘书，职务名称之一，是领导的助手。秘书工作是一项机要性的工作，它的任务是收发文件、办理文字、档案和领导交办的事项。”所以，顾名思义，秘书不是官员，只是一般的工作人员，当属职员之列。 自古以来，就存在秘书机构，而我国现代意义上的秘书机构的正式设立始于孙中山的民国政府，新中国建立后，秘书机构逐步建立，秘书工作也取得的巨大成就。 首先是党政机关的秘书工作机构统一设置。早在解放战争后期即1948年5月，中共中央机关的秘书机构改称并重建办公厅，当时任中共中央书记处书记兼中共中央秘书长的任弼时宣布：中央办公厅是为中央服务的，是为人民大众服务的。各中央局和省一级党委秘书工作机构也随着解放战争的进程，先后建立了办公厅，从而奠定了中共机关系统秘书工作机构的基本模式。这一模式在新中国成立后被沿袭下来，在地（市、州、盟）、县（市、区）以至乡镇也都建立了党委办公室。 从国家机关看，1949年9月21～30日，在北京召开的中国人民政治协商会议第一次会议选举产生的中央人民政府委员会，实际上具有最高国家权力机关和最高国家行政机关的双重性质，实行的是“议行合一制”和集体国家元首制。按《中央人民政府组织法》和12月4日发布的《政务院及其所属各机关组织通则》规定，中央人民政府委员会设秘书长，协助政府主席执行职务；中央人民政府政务院设秘书厅，其所属各委、部、行、院等职能部门设办公厅，并设司或处分掌业务。此后，地方人民政府委员会秘书工作机构的设置基本上是仿照中央人民政府的办法，省级设政府办公厅，省级以下设政府办公室。同时，省级人民政府一般还设秘书长，协助地方政府主席执行职务。1954年9月召开第一届全国人民代表大会一次会议，通过了第一部《中华人民共和国宪法》，该《宪法》改变了“议行合一”的国家体制，政务院发展成为国务院， 是最高国家权力机关——全国人大及其常务委员会的执行机关，也是最高国家行政机关，其秘书工作机关仍称秘书厅，这一名称沿袭到上世纪70年代才改为国务院办公厅。 经过以上沿革，党政秘书工作的基本组织形式确定下来。凡省部级以上的党委、政府分设办公厅，省部级以下分设办公室。国家权力机关、人民政协机关、各人民团体，以及各企事业单位大多照此办理，设立以办公厅（室）命名的秘书工作机构，从而形成了全国纵横交错的秘书工作网络。 二、秘书机构的性质职能 针对一些对秘书工作的想象比喻，我们透过现象看本质，以办公厅（室）为主的秘书机构绝不是“司令部”、“首脑机关”或“指挥协调中枢”。其理由如下： 第一，从办公厅（室）的职责看，它无领导决策之权，只有参与政务之责。早在1951年4月政务院下达《关于各级政府机关秘书长和不设秘书长的办公厅主任的工作任务和秘书机构设置的决定》（以下简称《决定》）。这里讲的“秘书机构”就是后来上下统一命名的各级办公厅（室）。该《决定》指出：“秘书长和办公厅主任工作的性质是既要参与政务又要掌管事务”；“重点应当放在协助首长研究政策、处理政务方面；但同时要把日常行政工作和机关事务组织安排好，使之有条不紊地顺利推进”。这不仅是对秘书长和办公厅主任的要求，也是对他们所领导的秘书机构的要求。办公厅（室）的重点工作是“参与政务”的秘书工作，同时还担负“掌管事务”即机关后勤管理工作。按照《决定》，所谓“参与政务”是“协助首长研究政策、处理政务”，这就是说，只有“参与”权，而无决策权。决策权属于领导中枢机关和领导人。当然，经领导授权办公厅（室）可以自己的名义制发公文或处理问题，这是一种辅助领导行为，而不是“司令部”行为。 第二，从办公厅（室）的内部组织系统看，它主要承担综合性的服务机构，而非领导中枢机关。办公厅（室）这个组织系统，是由三个子系统构成的整体。一是政务工作系统，包括公文写作与处理、信息工作、调查研究、督查工作、会务工作、机要通讯、信访工作、保密工作和领导活动安排等。二是行政