浅谈行政复议前置制度重构.doc

浅谈行政复议前置制度的重构 　　【摘 要】行政复议前置制度的重构是行政复议体制改革的重要任务。针对目前我国行政复议的基本国情，要从设立复议委员会制度、废除行政复议机关在行政诉讼中作被告等方面展开重构 【关键词】行政复议；行政诉讼；前置 行政复议和行政诉讼都是解决行政纠纷的重要途径，二者功能的合理配置直接关系到行政救济的效率和社会的稳定。但是，由于目前我国行政救济制度设置的不合理，公民信访不信法，进行行政复议体制改革迫在眉睫 1 行政复议前置制度概述 行政复议前置制度的含义：所谓复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。本文所称行政复议前置原则是指行政复议前置的常规化，即只要提起行政诉讼的案件必须经过行政复议，当事人没有相应的选择权，只能按照程序进行救济 2 我国行政复议前置的现行规定 行政复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题，我国行政诉讼法以及相关的法律法规对行政复议与行政诉讼衔接的规定具体分为以下几种类型： 2.1 自由选择型 是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益时，可以选择行政复议，也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼，即使经过复议的案件，如果不服复议结果仍然可以再提起诉讼 2.2 复议前置型 是指行政复议应当作为行政诉讼的先行程序，即政诉讼的提起必须以经过行政复议程序为前提条件。[1]之所以要设置复议前置这样的模式，是因为对于专业性和技术性很强的某些行业和领域内发生的行政争议，由于行政机关具备相关的专业技术、设备和人员，所以能够更为迅捷、快速的解决问题和争议 2.3 复议终局型 是指行政相对人就特定行政争议向行政复议机关申请复议后，该行政复议机关作出的复议决定为终局性的，行政相对人必须遵从，不得再提起诉讼。[2]行政复议终局属于法律的绝对保留事项，只能由全国人大及其常委会所制定的法律来加以规定。它可以具体划分为单一性复议终局和选择性复议终局两种情形。所谓单一性复议终局，是指行政相对人对具体行政行为不服，只能通过行政复议进行救济，对于行政复议机关作出的复议决定只能遵从，即使不服也不得提起诉讼。而第二种复议终局类型是选择性复议终局。它规定，对于行政复议和行政诉讼这两种争议解决方式，行政相对人可以根据自己的需要，自由的选择其中之一，但是，一旦选择了行政复议，则不能对行政复议不服，再行提起诉讼，这种规定就客观上造成了行政复议成为终局裁决的效力 2.4 径行起诉型 这种模式属于法律的例外规定，即如果对于行政机关作出的具体行政行为不服，行政相对人可以直接向法院提起行政诉讼，从而维护自己的合法权益。在径行起诉模式下，法院没有规定行政相对人可以自行选择提起行政诉讼或是行政复议，径行起诉中，没有关于行政复议前置的规定，但它规定行政相对人可以向法院提起行政诉讼 3 行政复议前置制度之构建 3.1 实行行政复议前置原则的必要性 之所以要实行复议前置是因为我国现行复议前置制度存在很多的缺陷 3.1.1 类型较多，复杂混乱 法律法规都规定了行政相对人维护合法权益的救济类型，看似非常明确和清晰，实则非常混乱。原因在于我国法律法规较多，就目前我国的法制环境而言，当行政相对人的合法权益受到侵害时，不可能迅速而又正确的找到相应的救济途径，一旦行政相对人选择错误，一是会增加当事人的救济成本，二是会拖延救济时间，降低了解决纠纷的效率 3.1.2 两者有先后之分，影响了各自救济功能的发挥 选择何种救济方式实质是选择行政手段解决还是司法手段解决的问题。新体制的设立应当涵盖两种手段，穷尽救济途径。在自由选择型和径行起诉型之中，行政相对人都可以不经复议直接起诉，这样一来，行政手段就无法发挥其职能，毕竟对于一些特殊领域其专业性和技术性较强，由专业的工作人员主持复议工作，可能就可以把纠纷消灭在萌芽状态，也不必走上诉讼之路；在复议终局型中，经过复议的案件即发生法律效力，也不能再提起行政诉讼，实质是剥夺了行政相对人的诉权，也违背了司法最终解决原则。同时，也为行政机关滥用权力提供了便利条件，最终使行政复议制度形同虚设，无法发挥其行政救济和行政内部监督的功能 3.1.3 两者的受案范围不一致，导致救济手段无法对接 行政复议的受案范围要大于行政诉讼的受案范围，实践中，部分不属于行政诉讼受案范围而可以提起行政复议的行政争议会因此只能采取行政复议的方式解决，使得行政复议成为事实上具有终局效力的裁决 3.2 实行行政复议前置原则的配套机制改革 行政诉讼实行行政复议前置原则，进行行政纠纷一律复议前