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少数民族边疆地区的城市化困境 　　笔者有幸主持了中国社会科学院2014?2015年间内蒙古城市化建设的国情调研重大课题。在深入内蒙城镇的调研期间，主要接触的有三类人，一类是学者，如朝戈金、恩和、海山等;另一类是当地的农牧民;还有一类是内蒙古自治区行政部门的政府官员。坦率地说，当地政府官员较难打交道，行政部门主管官员对科研工作者表现出不信任，除个性方面的原因之外，一般而言，当地一些政府官员担心我们这些与当地发展、政府业绩没有利害关系的“外来和尚把经念歪了”，于是不作为、不配合成为他们自保的方式。在与农牧民的沟通中我始终告诫自己，恪守“我的提问对谁有意义”这样一个作为人类学者的基本常识，承认实事求是的对象存在于他们的生活世界中。在与蒙古族学者的访谈中，笔者感受到了跨专业、跨文化那种“他山之石”的冲击力。譬如，围绕内蒙古城市化，内蒙古师范大学的海山教授2016年3月在与笔者的邮件沟通中有这样的讨论： 近几十年，内蒙古牧区的“城镇化”基本上是行政行为的产物。城镇化原本是产业发展的结果，而不是产业发展的原因。而内蒙古牧区的城镇化动力是以让牧民定牧、进城为目标，以接纳外来人口为目标，以城镇化为目标的城镇化，有产无业、有城无市的城镇化，有城市无产业的城市化，有产值无收入的城市化。如此的“城镇化”“城市化”以及近年的“矿业兴旗”战略，创造了外来人口与城镇人口对草原生态环境毁灭性破坏的“产业”（包括强势人群抢占或租赁牧民草场超载过牧、滥采乱挖、搂草挖药、捕鸟猎物等）经营机制。其结果导致：草原生态恶化、牧民贫困加剧、国家补贴增加、官商获利 海山教授作为出身于蒙古族的学者，对内蒙当地文化及其社会发展有着天然的情感。基于人文地理研究，对内蒙古开发过程中的人地关系有深厚的研究积累。在他的讨论中，呈现了内蒙古城镇化过程中遭遇的客观事实，同时也表达出本研究中深为疑惑的问题：其一，围绕内蒙古城市化建设看法的不同争议折射出一个有关立场的问题，即“谁的城市化”？为什么当地人不那么认同这种城市化？其二，海山教授指出“行政行为”在整个发展过程具有关键作用。后文讨论中使用的“政策行为”意思与此大致相同，特指在制定与实施政策过程中具体的行为方式，如针对中央政策的“实施细则”，其中也包括一些政策实施中的负面现象，“政策行为”在营造具体的政策环境上有良莠之分。下文将以内蒙古城镇化过程中实际的政策实施过程为例，讨论不适宜当地文化、自然生态的“政策行为”如何引致城市化发展的困境 “经济=社会”的发展理念 关于什么是城市化，不同的学科定义各有其侧重点。在学者、政策制定者的眼里，城市化可以用包括“经济城市化”“人口城市化”“产业结构城市化”“基础设施城市化”“地域城市化”“社会城市化”六个子系统在内的“城市化指标体系”来表示，这六个子系统分别代表在城市化发展过程中，城市结构各个方面的不同变化： 经济城市化，包括一系列衡量经济发展水平方面的指标，如人均GDP、市区GDP（亿元）、工业总产值、城镇居民人均可支配收入（元）、非农业产值密度（元/M2）、社会固定资产投资额（万元）等。人口城市化，指城市人口、非农业人口所占比重，即人口从农村向城市聚集的过程。产业结构城市化主要衡量非农产业的发展状况，包括区域第二、三产业占GDP的比重，第二、三产业从业人口所占比重，以及非农业产值比重。基础设施城市化和地域城市化的指标主要与城市建设相关，如城市人均实有道路长度（m/人），城市人均生活用水量（t/人），城镇人均住宅面积（m2），城市公路运输线路长度，建成区绿化覆盖面积（hm2）等。而社会城市化主要涉及城镇居民的社会生活，包括城镇居民消费支出，人均社会消费品零售总额（元/人），社会保障、教育经费支出比重，万人拥有高校在校人数，万人拥有医院床位数等 可以看出，不论是人均绿地面积、医院床位还是学校多少等等的计算，这里的城市化程度是以GDP的产出和付出为标准计算的。在这样的城市化指标体系下，以内蒙古为例，2013年全区实现生产总值16832.38亿元;第一、二、三产业对GDP的贡献率分别为4.2%、67.6%、 27.7% 。[1]从定量研究的结果来看，根据第一、二、三产业的产出与贡献率，及其对社会福利、公共服务方面的付出的多少，即GDP的产出和付出来计算，内蒙古整体城市化率在2013年已经超过50% 根据这种计算方式，学者可以进一步将内蒙全区划分出如图1所示的5类发展序列，并且据此构成制定下一轮发展战略的理论依据。该指标体系统一于全国关于“发展”的思维方式，以大数据为标准，以GDP衡量经济发展水平和社会关系的质量，认为经济问题解决了，其他问题就能迎刃而解。这种“经济=社会”的发展理念表现在两个领域：在国内，以GDP的产出量来衡量经济发展水平，以GDP的付出来计算社会