城市化进程中保障失地农民权益的策略选择.pdf

决策咨询通讯)20lo年·第1期 城市化进程中保障失地农民权益的策略选择 耿相魁 摘要：城市化是传统农业社会向现代城市社会发展的历程，是经济社会发展的必然现象，是人类社会进步发展的 体现。伴随着城市化的高速发展，征地趋势已成为必然，出现失地农民也是正常现象，但关键问题是如何保护失地 农民的权益。在城市化改变了赖以耕地为生的农民生活轨迹后，失地农民因土地产权的法律界定不清晰、土地征 用行为和程序的不规范、补偿标准和利益分配严重不公、安置水平严重低于现实保障需要和农民观念陈腐、劳动技 能和素质太低等原因导致了权益保障缺失。保障其权益，从策略选择上，必须明晰土地产权，理顺权利关系；规范 征地行为，完善征地程序；提高补偿标准，健全分配机制；拓展就业渠道，提升安置效益；保障基本生活，强化社会保 险；加强土地立法，提供法制保障。 关键词：城市化；失地农民；权益保障 “城市化”的英文是Urbanization，最早出现于以及在国家中的政治地位，包括选举权、结社或组 西班牙工程师A．Serda的著作《城市化基本原理》织权等)、社会权益(包括劳动就业权、受教育权、 (1867年)中，20世纪70年代末引入我国。不同 迁徙权、社会保障权、生存权、社会尊重权等)。一 学科学者对城市化认识不同，地理学家把它看作 般而言，每征用一亩地就伴随着1．5个农民失业。 是一种地域转化的空间过程，是城市扩张、占用农 根据不完全统计，从1996年到2003年，中国耕地 地吸收分化农民、使乡村人口和消费区位集聚的 面积从19．51亿亩急剧减少到18．51亿亩，7年 过程；社会学家则把它看作是城乡居民在意识形 中减少了1亿亩耕地，平均每年减少1429万亩，7 态、行为方式和生活方式上差别逐渐缩小的现象， 年的耕地面积下降水平为5．125％，是改革开放 是农村人口接受城市文化(包括生产方式、价值观 以来耕地面积下降最快的时期。由于土地使用制 念、制度结构等)的过程；人口学家则断言城市化 度缺陷、行政部门操作不规范和相关社会保障制 是人口向城市集中的过程；而经济学家则说是现 度缺失等原因，农民土地被征后，征地补偿、拆迁 代产业向中心城市集中及向农村地区扩散的过 安置、工作安排等问题没有得到妥善解决，由此引 程。笔者认为，城市化就是由于生产力发展和社 发的集体群访、越级上访居高不下，严重影响了经 会生产方式变化而引起的现代产业向城市聚集过 济发展和社会稳定。失地农民权益保障问题已成 程，以及由此决定的人口集中过程和人们生活方 为新形势下亟待解决的重大课题。 式不断扩大过程相统一的社会过程。失地农民是 一、城市化改变了赖以耕地为生的农民生活 指在城市化进程中，因为城市扩张、城镇建设、经 轨迹 济发展、公益事业等农业使用土地被征用(包括林 城市化是传统农业社会向现代城市社会发展 地、耕地等)而失去土地的农民。失地农民权益是 的历程，是人类社会进步发展的必然历史现象，人 指因农民土地被征用而失去的应享受到的一切权 口向城市的聚集、城市数量增加和规模扩大以及 利，主要包括经济权益(包括土地财产权和市场主 城市现代化水平提高，则是这一过程中经济社会 体权)、政治权益(包括政治参与权、政治决策权 结构发生根本性变化并获得巨大发展空间的集中 作者简介：耿相魁(1963一)，男，浙江海洋学院管理学院教授，硕士生导师，公共管理学科人力资源方向带头人。主要研究方 向：公共人力资源开发与管理。 30 万方数据 ‘决策咨询通讯)20LO年·第1期 表现。第一，城市化是城市人口比重不断提高的 到0．3亩以下或者完全失去土地，这还不包括非 过程，城市化首先表现为大批乡村人口进入城市， 法占用耕地。 城市人口在总人口中的比重逐步提高。第二，城 在我国