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从提高效率角度谈PPP立法 　　摘 要：PPP是基于提高政府对公共资源的提供效率而引入，但目前被异化为融资方式。文章不忘PPP的初心，从提高效率的角度来研究PPP。首先从提高效率的角度和PPP的适用范围考虑，认为不能将PPP狭义解释为特许经营，应将政府购买公共服务也列入PPP项目，从而给出了PPP的定义。随后从提高效率的角度提出PPP在制度设计方面应建立物有所值的审查制度、对国有资本进入PPP项目进行特别规定制度和公开竞标制度，以期对PPP立法有所帮助 关键词：PPP 效率 立法 中图分类号：F834.81 文献标识码：A 文章编号：1004-4914（2016）11-048-02 引言 PPP（政府与社会资本合作）是当前的经济热点，PPP项目的首要职能是融资，同时具有提高效率的功能。PPP项目引入的前提在于政府活动的低效率，引入社会资本意味着提高效率。为防止PPP异化为只具有融资功能，本文从提高效率的角度入手对PPP立法进行了研究 一、从提高效率的角度定义PPP 首先，因为各国经济体制的不同，各国政府在与国有企业和私有企业的关系上有很大不同，生搬硬套国外对于PPP的定义是没有意义的。但对于一国来说，明确PPP定义意味着法律管理边界。目前财政部在《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿（2016年1月11日））中，将PPP定义为：“指政府和社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为。”而发展与改革委员会则将PPP方式限定在使用者付费，将范围缩小到特许经营，并在《基础设施与公共事业管理办法中》明确：“特许经营是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营并获得收益。”显然，发改委的特许经营的概念缩小了PPP的范围，同样的，支持特许经营的学者也认为财政部将PPP概念泛化 我国发改委将范围划定为基础设施和公用事业两类，包括能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等。社会与资本合作法也将范围划定为基础设施类项目和公共服务类项目。基础设施类项目包括公路、铁路、港口、机场、城市轨道交通、供水、供暖、燃气和污水垃圾处理等项目；公共服务类项目包括环境保护、大气污染治理、教育培训、公共医疗卫生、养老服务、住房保障、行政事业单位房产运行维护等项目。如果将PPP狭义解释为特许经营，则将政府购买公共服务排除在外，对于不具有使用者付费性质的项目不能适用。从提供公共产品和提高效率的角度来看，财政部的PPP释义更符合提高效率的本意 二、基于提高效率设计的PPP规则 将PPP项目的意义定义为提升效率，则在执行过程中，应该从经济角度和信息对称方面考虑，建立以下几个制度 1.物有所值审查。基础设施普遍具有周期长、投资大、涉及面广、风险多、合同复杂、谈判耗时耗力、前期费用高的特点，因此，在立项前，必须进行物有所值评估，确定采用PPP方式是否值得 政府活动的低效率源于20世纪40年代产生的公共选择理论，理论依据之一就是政府活动的低效率。认为政府介入经济活动如果政府解决，或者副总用大，或者效率低下，政府干预越多，效率损失越大 而在实践中，特别是公共产品提供中，这一理论并不当然成立。所以，必须强调PPP物有所值审查，评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用PPP模式，从而实行公共资源配置利用效率最优化 目前，由于基础数据缺乏和评价方法不完善，更重要的是国内的高速发展导致根本无法准确预测未来经济发展情况，所以有些专家学者认为物有所值审查假设太多而没有实际意义，没有必要做。确实，咨询不专业、评价及流程不规范时，PPP项目的成本将比传统模式高，对政府和公众不利，只发挥了融资功能而没有提高效率。但是，凡事预则立、不预则废，基础数据和评价方法是一个不断完善的过程，尽管目前还属于理念阶段，但如果这个阶段都无法通过数据说服自己，何必要采用PPP模式 2.对国有资本进入PPP项目进行特别规定。经济学假设中，认为社会资本中，国有企业的效率要低于私有资本，所以，应该对国有资本进入PPP项目进行特别规定。从国家限制地方债务膨胀的角度，也应该对国有资本进入PPP项目进行特别规定 国企领导人和政府官员从自身角度考虑，投资PPP项目可以在当期获得收益，实现公司发展，个人也可以获得政绩，而问题也可能由继任者承担。忽视风险投资PPP项目的收益要大于保守行为，而投资失败的追责制度不健全或处罚过轻也无法抑制国有企业领导人对PPP项目的投资冲动。所以，必须抑制社会资本和政府的不理性投资行为，对国有资本进入PPP项目进行特别规定，对国有资本投资导致的损失进行终身追责 3.公开竞标。一个充分的竞争市场是有助于提高效率的，民