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哈萨克斯坦地方自治问题透视 　　[摘 要]哈萨克斯坦宪法从宪法高度承认了地方自治似乎给定了一个较为合理的法律平台《哈萨克斯坦地方自治法》及其修订与增补。但在高度中央集权的大背景下透视哈萨克斯坦的地方自治问题却发现其仍有虚设的嫌疑 [关键词]哈萨克斯坦；地方自治 [中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）12 ― 0079 ― 02 一、地方团体即地方自治政府的分析 （一）在哈萨克斯坦现行的垂直行政结构体系包括三层：州、市（市辖区）和乡镇村三级。其中在州一级和市一级存在地方地表机构马斯里哈特和地方执行机构，其中地方代表机构由民选产生，属于民选机构，而地方执行机构属于哈萨克斯坦共和国执行机构的统一体系，地方执行机构由该行政区域单位的长官（州长、市长、乡长、镇长、村长）领导，他是共和国总统和政府的代表，州、直辖市和首都的长官由共和国总统根据总理提名任命。其他行政区域单位的长官由相应的上级长官任命。地方代表机构马斯里哈特只存在于州和市一级，在乡镇村一级并不存在。在哈萨克斯坦宪法89条中规定：“在乡村和城市某些人口集团的聚居区，居民直接通过选举马斯里哈特和其他的地方自治机关实现地方自治”。显然宪法把马斯里哈特看做是地方自治政府的代表机构，同时也考虑到了地方自治在乡村一级由于缺少马斯里哈特而无法实现，于是又规定了通过“其他的地方自治机关”实现地方地方自治。但宪法33条：“哈萨克斯坦共和国公民有权直接和通过自己的代表参加管理国家事务，也有权亲自提出看法以及将个人和集体的意见递交国家机关和地方自治机关”。从这一点上看宪法认为国家机关和地方自治机关是不同的两个机构。但这和宪法第89条连起来看有疑问，根据宪法86条“地方代表机构马斯里哈特表达有关行政区域单位的居民的意志，并考虑全国利益，决定实现人民意志所必需的措施并监督其实施。”宪法85条“国家的地方管理由地方代表机构和执行机构实施。它们对相应区域的状况负责。”显而易见马斯里哈特应当作为地方政府的代表机构的位置是无疑的。因此关于马斯里哈特的身份地位问题及其哈萨克斯坦地方自治政府的组织结构问题还有与地方行政机构的关系问题从宪法来看并不是很清晰。这种不清晰贯穿了哈萨克斯坦地方自治问题的始终。我们再看2001年颁布的《哈萨克斯坦地方政府自治法》及其增补，该法是否明确的指出了地方自治政府的组织结构以及地方行政机构和地方自治政府的关系问题呢？在2009年新增加的2-1第三款指出各级行政区域的长官实施地方自治的职能。虽非常概括但从该条中总算找到了地方自治政府的些许轮廓，再加之以普通的逻辑推理宪法既然在85条已经提到马斯里哈特及其执行机构的情况下，在89条又专门提出地方自治由马斯里哈特来实行，明显表明在这两种情况下马斯里哈特所具备的身份是不同的，所承担的职能也是不同的。因而结合宪法关于地方自治的规定我们认为在哈萨克斯坦实行的是以行政区域为划分的地方政府和地方自治政府合二为一的地方自治模式，也就是说地方政府的机关同时又是地方自治政府的机关。这种模式并不鲜见，苏联解体之前关于地方自治的模式即是如此。就当今世界来看具有这种模式的可以从法国1982年以来的地方政府改革中看到。法国是中央集权制国家，但经过1982年改革这种中央和地方的关系已经有了新的改变（无论是从垂直模式的权力下放还是分散的地方分权），从而使得地方有了更大的自主性。哈萨克斯坦现在的政体模式同样也是中央集权制，但作为转轨国家无论是政治基础、公民社会还是经济基础和法国是有相当大的差距的，这种结构是否适合哈萨克斯坦本身的确存有疑问 （二）上述提到哈萨克斯坦的行政区划垂直结构中乡镇村一级不设有代表机构马斯里哈特，只有上一级行政长官任命的行政首长如镇长、村长。但作为地方自治政府需要有相应的民意机构作为其代表机构，因而在2009年的《哈萨克斯坦地方政府法》增补中增加了39条，在39条第三款中规定有关地方重要问题的讨论通过公民大会、村民大会来讨论。对于这个规定显然是和宪法89条中的规定的和马斯里哈特并列的“其他机构”相一致的，也是对2001年《哈萨克斯坦地方政府法》的重要改进。但问题在于公民大会、村民大会的地位如何、与行政首长的关系如何，最重要的是所讨论的问题的范围是是什么，其具体的产生、组织、决议程序是什么却只字未提，而且也并没有在附则中提到应当会在什么层级的哪种法中规定。那么，在乡镇村一级实行地方自治显而易见是无可操作性的。然在较低或最低层级最接近民众的地方实行地方自治则是公民权利实现的最重要的途径之一，对于此种途径的实际缺失实际也意味着哈萨克斯坦地方自治政府机构的重大缺失 （三）哈萨克斯坦宪法89条规定：“哈萨克斯坦共和国承认地方自治，以保障居民独立解决地方性问题；在乡村和城市某些人