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第九章 行政机构 第一节 行政机构之组织 一、行政机构组织原则 组织原则即行政机构官员（包括普通公务员）、组成行政机构的原则。为保障行政目的的实现，提高行政效率，维护公民的基本权利和自由，一般实行以下几类原则： （一）民主原则 行使行政权的机构和人员必须由人民或人民选派的代表选举产生，才具有合法性。 （二）法治原则 指行政机构的组织法定，即行政机构的设立与职权职责、行政机构的编制、组成行政机构的人员的条件、人员产生的更换的程序、行政机构内部之间的相互关系等都必须是法定的 （三）行政机构内部实行分权与制衡原则 即在行政机构系统内部设置不同的行政组织，对行政权再分解，将分解后的行政职权分别交由不同的行政组织来行使，并在相互之间实行一定程度的监督和制约 （四）相容或不相容原则 这一原则涉及行政机构官员的职务同担任议员的身份是否相容。 在总统制下，行政机构官员一般不得担任议员，即不相容原则，如美国和法国 在议会制下，一般实行相容原则，如在英国，政府部长就必须是议员 （五）禁止兼职和从事营业活动的原则 法国1958年宪法规定“政府成员的职务，同形式议会的委托权、任何全国性职业代表的职务以及任何公制或职业性活动是不相容的” 美国、日本等规定：政府成员在从政期间，必须公布其个人财产，接受社会监督 （六）行政机构成员必须为文职而非军职的原则 日本宪法规定“内阁总理大臣几其他大臣必须是文职人员，不得是现役武官。 美国宪法规定：凡在联邦政府任职者，不论总统或部长，都不得是现役军人，军人出任内阁成员必须退役 （七）实行行政首脑负责制原则 为了保障行政机构的独立性以及行政机构的统一与协调，保障行政机构能够针对突发的或临时性的问题作出迅速的反应，并采取相应的行动，行政权就必须集中于行政首脑一身，由行政首脑对问题决策享有最后决断权。而权力与责任是相伴随的，因此，相应就必须实行由行政首脑向代议机关和人民负责的制度 二、行政机构的组织形式 （一）行政组织形式的类型 1、总统制 以美国为例 总统制指由全民选举产生的总统一身二任：既是国家元首，又是政府首脑，且其政府不实行集体决策，而是由总统一人拍板 总统制的特点 1、国家元首同时为最高行政首长，承担两种不同角色 2、行政权与立法权分立，实行相互制衡 3、通常总统制的总统由人民直接选举 4、总统制的总统，任期固定，在任职期间除非遭到弹劾，国会不能以政治理由使其辞职；国会议员的任期也固定，总统无权解散国会 2、内阁制 以英国为例 又称议会制，指行政机关内阁的成立以及其存在依赖于议会，并对议会负责的制度。 在这一制度下，总理或首相作为政府首脑，由议会选举产生并对议会负责，其政府一般采取集体决策制度或内阁集体决策制度，首相一人不得独断 典型内阁制的特点 1、内阁制的 国家元首与最高行政首长分别由两人担任 2、内阁制的行政与立法合为一体 3、内阁制的行政首长没有固定的任期。只有赢得大选，拥有多数席位，可以连续执政。如撒切尔夫人曾赢得三次大选，一共执政11年 4、在内阁制下，通常内阁阁员由议会议院担任，以体现行政与立法的合一 5、内阁制的另一个特色为副署制度。一般而言，除了部分特殊权力的行使外，元首发布政令，须经总理或相关阁员的副署，副署者应承担所产生的政治责任 内阁行使行政权由内阁全体阁员作为整体向议会承担政治责任，目的是保障议会对内阁的控制。 3、委员会制 瑞士的“共享制” 也称“行政合议制”和“集体元首制” 指政府首脑由一定数目的委员组成，由各委员分享行政首脑权力的情形 在瑞士，政府为7人组成一个联邦委员会，每个委员的职权相同、地位相等 瑞士的行政体制区别于总统制或内阁制的表现 1、其政府成员平等分享决策权，实行集体领导。而在其他国家的内阁制下，首相或总理则通常大权在握；总统制下更是由总统一人拍板 2、议会无权对政府表示不信任以推翻之，政府也无权解散议会 4、双元首制 法国的“共治” 双元首制是截取了总统制与内阁制的部分特点，混合为新制，部分学者称其为“混合制”或“半总统制” 法国的第五共和国目前采取的是这样的制度 双元首制的主要特点 1、 设立高居于议会之上且又握有行政实权的总统，最高行政权由总统与以总统为首的内阁分享 2、 行使三权的机构之间具有较强的制约性，既限制了议会制下议会利用不信任表决罢免内阁的权力，也限制了总统制下总统的权力 3、大多数双元首制的总统都由选民直接选举产生，是有少数例外采取间接选举形式 4 、双元首制的总统与总理之间的关系，非常微妙。倘若总统与议会的多数，分属于不同的政党，那么总理人选必须由议会多数党出任，否则容易倒阁 （二）我国行政机构的组织形式 在我国，行政首脑一般认为是国务院总理。 但由于宪法规定的国家主席作为国家元首也在形式上行使一定的权力 统一领导全国武装力量的权力