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试论我国行政规划公众参与制度 　　摘 要 目前我国各类行政规划公众参与机制依然存在着诸多不足，未能充分保障公众参与的权利空间。为此，本文试从实体规制和程序规制等方面对公众参与制度进行调整和完善，并提出应加强公众参与意识的培育，从而建立起公民与政府之间的良性互动关系，以期尽量减少或者避免因行政规划而产生的侵权、腐败以及各种社会悲剧的发生 关键词 行政规划 公众参与 公共利益 法律规制 作者简介：邓力汪，华东交通大学人文学院宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：行政规划与行政执法；柏燕，华东交通大学经济管理学院会计、法学双学位，研究方向：财务管理、行政管理 中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.070 一、引言 随着从“夜警国家”到“行政国”的逐渐转变，行政职能逐渐弥漫于社会经济生活诸多领域。由于行政机关调配资源的有限性以及涉及利益主体的多元化，客观上要求行政机关在做出行政行为之前必须整体部署，依法规划。然而，行政规划本身具有相当的变动性、裁量性等特点，加之各级行政机关制定的诸多行政规划缺少严格的法律规制，忽视程序规范，行政官员意志往往占据绝对主导地位，由此产生行政规划冲突、侵害行政相对人权利、公共资源浪费等现象。究其原因，公众参与机制这一重要因素的不健全和不完善而导致的行政规划过程缺乏有效监督和制约，所以在行政规划过程中建立完善的公众参与机制是控制行政规划裁量权，协调多元主体利益冲突以及提高行政机关公信力的有效方式 二、行政规划界定 对于何为行政规划，学界议论纷纭尚无统一说法，国内外学者们从不同的角度作出了不同的界定： 第一，行政规划是指行政主体在实施公共事业之前，综合地提出有关行政目标，事先谋划出规划蓝图，进而制定出为实现该综合性目标所必需求的各种政策性大纲的活动。① 第二，行政规划是指行政机关为将来一定期限内达成特定的目标或实现一定的构想，事前就达成该目标或实现该构想有关的方法、步骤或措施等所为的设计与规划。② 第三，行政规划是指为了以最佳的方式实现依据现有条件确定的目标而进行系统准备以及理性设计的过程，也是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程。③ 基于对上述观点的分析，同时为了方便本文的探讨研究，笔者定义为，行政规划是指行政主体为实现特定行政管理职能，满足公共利益的需要，依法制定管理目标并确定实现目标的方法、步骤和措施的行政活动 三、行政规划公众参与的必要性分析 近年来土地征用纠纷、房屋拆迁纠纷等问题此起彼伏，在这些纠纷中突显出来的侵权、腐败现象，使我们清楚地认识到行政规划必须走法治化道路，进行严格的法律规制。在行政规划过程中，公众参与对于保证行政规划合理性、合法性和正当性具有十分重要的现实意义。鉴于行政规划直接波及公众利益之广，影响公民基本权利之深，有必要探讨在行政规划中充分寻求公众参与的私权利空间的必要性 （一） 行政规划裁量权需要公众参与加以规制 行政规划的裁量权体现在行政机关在制定行政规划过程中有权自主决定行政规划的目标、内容和实现手段等。“行政规划具有双重属性，一方面本身具有多元利害调整的机制，另一方面在具体内容上又具有专门的政策性以及技术性因素的判断。④”正是此种行政规划双重属性决定了行政规划编制具有相当的裁量权。公众参与行政规划就是通过提出批评建议、发表评论等方法参与到行政规划过程中来，就相关问题进行商讨、辩论，这样行政规划的编制过程就呈现在“阳光之下”，行政规划裁量权也就得到应有制约，规划方案最终结果不是行政主体一家之言 （二）利益主体的多元化需要公众参与调和 行政管理的过程其实就是资源与利益的调控过程，行政规划亦是如此。在市场经济环境下，行为主体之间的价值选择以及利益取向各不相同甚至时有矛盾。在此背景下，必须让不同利益方的代表者参与行政规划协商对话，充分发表观点，再将各方面的利益诉求、价值判断结合在一起综合考量，并在各方协商的基础上形成最终的规划方案。需强调的是，在行政规划过程中任何个人和组织都不能拥有话语垄断权 四、我国行政规划公众参与现状及存在问题 （一）我国行政规划公众参与现状 随着我国社会主义民主法制建设的不断推进，公众参与国家政治生活和公共治理过程的意识和热情都有了较大提升。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》深刻指出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府，其中最重要的一环就是要健全依法决策的体制机制，将公众参与制度确定为重大行政决策必经法定程序，保障决策制度科学、程序正当、责任明确。可以说，目前社会各界对公众参与的必要性、迫切性和重要性已基本达成共识，但公众参与却依然在偏形