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促进国家级开发区转型 国家级经济技术开发区的发展定位，已从成立之初的 “三为 主，一致力”，转变为 “三为主，二致力，一促进”，即以提高吸 收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主， 致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国 家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展。国家级开发区 都面临着转型升级的紧迫性。 同时，包括长春经开区在内的国家级开发区普遍存在法律地 位不明确、发展空间不够、自主创新能力不强、区域合作滞后广 产业集群不发达、高新技术企业认定工作难度大等问题。从调研 情况来看，这些问题已经影响到国家级开发区的进一步转型升级， 亟待解决。 一 、 进一步明确开发区管委会的法律地位 当前，54个国家级经开区中，绝大多数是通过政府的派出机 构一一开发区管委会来管理和开发。虽然，党中央、国务院以文 件形式赋予了开发区经济管理职能，不少省 (市)颁发了 开发 区管理条例 ，赋予了开发区管委会一定的行政管理权限。但是， 开发区管委会的法律地位始终不是很明确。开发区不是一个独立 的行政区域单元，开发区管委会在国家行政序列中也没有明确的 定性，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。 这种状况，既不符合 ((行政许可法》有关全面推进依法行政、建 设法治政府的要求，也在现实中导致了 开发区管理条例 与现 行法规、规章的冲突，开发区行为不能得到充分法律保护，这对 经开区转型中持续推进体制机制创新是极为不利的。 因而，促进我国开发区根本转型的首要政策措施，就是进一 步明确开发区管委会的法律地位。这一问题已经得到有关部门的 高度重视，商务部已经会同科技部、国务院法制办起草了 国家 级经开区条例 ，有望启动立法程序。鉴此，现阶段进一步明确开 发区管委会的法律定位，应从以下几点考虑： 首先，应站在 拓“展对外开放广度和深度，提高开放型经济 水平”的高度，重视解决开发区的法律地位问题。开发区法律定 位不明，管理体制和运行机制缺乏法律依据，从而地方政府对开 发区赋权就具有一定随意性，容易造成开发区行政管理体制的波 动，使开发区管理体制处于向旧体制复归的不稳定状态中，也会 导致投资企业对开发区政策的不稳定预期，这不利于开发区加大 招商弓I资力度和深化对外开放。因此，必须尽快从法律上明确开 发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，从而保障开发区管 理体制科学性、规范性和相对稳定性，从根本上推动开发区转型。 其次，以循序渐进的方式明确开发区管委会的法律地位。由 于现行立法体制等因素限制，短时间内通过立法形式解决开发区 法律地位问题存在一定困难。因而，建议有关部门先以国务院条 例形式，对开发区实际运行中亟待明确的有关开发区的定位、性 质、功能和任务，以及开发区管委会的法律地位和管理权限等， 先行进行统一规范，而对于其他深层次问题，在深入立法调研和 听取各方意见之后，再以 开发区法 等形式出台。 再次，应在有关开发 区立法中，从法律的高度赋予和保证开 发区管理体制的相对独立性。一方面，应从法律上确认开发区管 委会的行政主体地位，明确规定开发区的组织管理体系、主要管 理职能、基本管理权限以及发展政策，理顺与所在行政区的关系， 从而确保开发区组织管理的独立性、有效性、权威性及其政策的 稳定性和连续性。另一方面，应以立法的形式确定开发区的项 目 审批权限和程序，对开发区实行统一的。规划布局，避免开发区 之间的恶性竞争。 二、有针对性地批准开发区扩区 开发区走集约化利用土地的发展之路是大势所趋。事实上， 国家级经济技术开发区是全国土地集约使用效率最好的地区之 一 。 2006年，国家级经开区建设用地面积不足全国建设用地面积 的4％0。却创造了全国4．8％的GDP，4．2％的税收，161％的进出口 总额，吸收了23．3％的外商投资。 但是国家级经开区面临土地资源短缺的问题也很突出。截至 2006年底，在国务院批准的规划用地面积约880平方公里内，已 完成规划内工业用地面积 572平方公里。对于一些发展较早和较 快的开发区，原国务院批准区域土地已基本开发完毕。为实现进 一 步发展，开发区普遍具有扩区的要求。对这一问题， 国务院关 于促进节约集约用地的通知 明确指出： “国土资源部要研究建立 土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快 开发区土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并