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集体建设用地中各主体间的地位初探 　　摘 要：随着我国市场经济的不断发展，城市土地政策逐渐放开，国有建设用地使用权已成为城市地方政府财政收入的主要来源之一，但农村土地在法律上依然处于限制状态，农村集体经济组织、建设合同相对人、地方政府、农民这四者间的矛盾也因相关制度的不完善而无法得到解决。特别是关于集体建设用地审批问题政府占据了主导的地位，且完全超出了其应具有的地位和应发挥的作用，大大阻碍了集体建设用地的流转以及农村土地流转市场的建立。而登记制度的缺位则导致大量土地违规使用，使得农民的利益无法得到保障。因此，只有厘清四方主体之间的关系，兼顾各方利益与社会效益，才能保障集体土地的使用做到公平、合理、高效，进而保障农民的利益，推动社会经济的发展 关 键 词：农民；地方政府；集体建设用地；农村集体经济组织 中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）11-0106-07 收稿日期：2016-06-17 作者简介：郭麟（1991―），男，安徽马鞍山人，渤海大学法律专业硕士研究生，研究方向为宪法学；吴爽（1974―），女，辽宁锦州人，渤海大学经法学院副教授，硕士生导师，研究方向为农村经济法制 基金项目：本文系辽宁省社科基金项目“辽宁农村土地法律制度创新研究”的阶段性成果，项目编号：L15BFX001 一、集体建设用地使用权现状 （一）概念简析 集体建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。根据我国《宪法》第十条第二款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。第四款规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。第五款规定：一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地 我国特有的土地双轨制决定了城市土地与农村土地所有权主体的不同，与集体建设用地使用权相对应的是建设用地使用权，所有权的主体是国家，而集体建设用地使用权是集体所有的建设用地，所有权主体是农村集体 我国并没有具体的关于该权利的法律依据，但《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”可以看出，法律对于国家所有的建设用地使用权与农村集体所有的建设用地使用权做出了明确的区分，但并没有更多的关于集体建设用地使用权的具体规定。因此，农村集体只能依据地方政府的相关行政规章有些甚至不经过地方政府的审批就擅自对外出卖集体用地。可以毫不夸张地说，我国现有的发展方式存在资源利用粗放低效、透支未来、发展成果不能共享、利益分配不公，社会矛盾日渐突出等问题都与现行的建设用地使用权流转有着直接或间接地联系。[1]如此看来，相应制度的建立已经刻不容缓。制度的确定从根本上是为了厘清集体建设用地使用权各主体间的具体权利义务，所以，制度建立前必须明确各主体间的作用与地位 （二）集体建设用地使用权现状分析 虽然法律上对于集体建设用地使用权并没有详细的阐述，但现实中关于集体建设用地的流转却非常频繁，这更体现出市场经济的大背景下集体建设用地价值的非市场化已经无法适应整个经济潮流。农村集体经济组织渴望通过加强流转的方式发挥土地的应有价值，这也直接导致了诸如小产权房等一系列问题的出现，致使土地的价值无法完全发挥，农民的利益无法得到保障。特别是在经济发达地区和城乡结合部，由于这些地区对土地的需求量较大，因此也就成为了集体建设用地使用权在没有法律保障情况下隐形流转的主要区域，导致了农村集体建设用地使用权流转自发行为的大量发生，数量和规模不断扩展。[2]以上这些事实都说明，国家应尽快完善关于集体建设用地的法律设定，以保持与社会发展之间的与时俱进 自1996年苏州市率先颁布存量集体建设用地流转政策以来，安徽芜湖、浙江湖州、河南安阳、四川成都等地先后开展了试点工作，在集体建设用地流转的内涵界定、收益分配、监督管理等方面积累了丰富的经验，为完善集体建设用地流转政策提供了实践参考。[3] 二、集体建设用地中各主体间的地位 （一）集体建设用地中各主体及其地位 ⒈农村集体经济组织。我国对于农村集体土地是禁止转让的，这也是我国土地双轨制的核心内容之一，但转让使用权没有动摇所有权人是集体的这个根本，同时还可以实现土地价值的最大化 农村集体是土地的所有人，而农村集体经济组织既然是对农村集体财产进行保管与处分的组织，有权对集体建设用地使用权进行处分，也就是集体建