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第1讲 绪论 第一节 公共行政学的演进 第二节 现代行政现象与现代行政精神 * 第一节 公共行政学的演进 公共行政学发端于19世纪末期，以威尔逊的《行政学研究》一文为标志。 早期公共行政研究时期 传统公共行政研究时期 修正公共行政研究时期 整合公共行政研究时期 * * 行政管理学发端于这一个时期是有其历史必然性的，它是这一个时期社会生活和思想理论的直接产物。这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。在这一时期里，欧美各主要国家早已完成了产业革命。 随着各国工业化的迅猛进程，不仅在工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织，而且在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。 这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾，保证社会的稳定和均衡的发展。而在国家的社会职能中，政府是最直接、最经常、最繁重的国务活动的承担者。 在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾。 因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。 * 早期公共行政研究时期（１） 伍德罗·威尔逊《行政学研究》（1887年） The Study Of Administration 《行政学研究》的主要观点 行政学研究的必要性 行政学的研究方法 揭示了行政的本质 行动中的政府、政府的执行、操作、最显眼的部分 * 在《行政学之研究》一文中，威尔逊首先批判了当时美国的民主政治体制所表现出来的清谈、迟缓、彼此牵制和行为无力等现象，主张重新认识权力和授权，认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权力则能够更好地为国民造福，这种权力愈大愈好。 威尔逊认为，传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够。事实上，执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。 所以，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行方面。 * 为此，就应当从政管理（法律和文件的背后去开掘出“现实研究法”。威尔逊还认为，要恢宏政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主。 为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。 这门学科就是行政学。 * 威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法 。 这一观点，后来被古德诺发展成系统的理论，并产生了广泛的影响。 在政治与行政两分法的基础之上，威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。 此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。 * 早期公共行政研究时期（２） 弗兰克?古德诺（Frank Goodnow,1859—1939） 《政治与行政：对政府的研究》 政治-行政二分法： 政治是国家意志的表达 行政是国家意志的执行 行政要适度集权 政治保持对行政的必要控制 行政环境——行政集权 ——权力异化——政治控制 * * 古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。 所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。 所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。 * 这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。 古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。 为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。 传统公共行政研究时期 弗雷德里克.泰罗：《科学管理原理》 亨利.法约尔：管理的五要素 马克斯.韦伯：官僚制 * 弗雷德里克·泰罗（Fredrick W. Taylor,1856—1915） 理论贡献 效率是管理的最高原则 提高效率的途径：挑选一流工人、标准化操作、记件工资制等。 对公共行政的影响 1906年市政调查委员会 1911年塔夫托节约与效率委员会