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北京限外启示录：中国城市化之困 陆伟飞 一月中旬的北京，寒风刺骨。这天尽管是周末，路上车流依然如织。家住海淀区四环附近的张国平上午十点就出门，驱车前往国贸会友。他原以为十二点前必定可以抵达，结果直到下午近两点，才与朋友汇合用餐。张国平直呼失策，后悔没搭地铁赴约。但事实上，在北京坐地铁体验并不好，几条热门的线路，不管是不是早晚高峰，是平日还是节假日，永远处于“春运”状态。 中国的大城市，不管是建成面积还是人口，近二十年来始终在急速扩张中。作为首都，北京尤甚。到去年北京常住人口已接近2000万人国务院批复的城市总体规划到2020年达到1800万人口北京机动车保有量已经突破470万辆。截至2月22日2月16日对无法提供北京市有效暂住证和连续5年(含)以上在北京市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非北京市户籍居民家庭，暂停在北京市向其售房。年北京两会审议通过的北京市十二五规划草案提出，今后五年北京要遏制人口无序过快增长，将实行户籍指标调控人口规模。以业控人对小百货、小食杂店等17类业态提升审批准入，约涉及30万户商业主体、100万名流动人口。经济学家统计数字上的城市化45%，似乎和世界平均水平50%相差不大，但是真正城市户籍人口城市化水平是28.6%经进入工业化的中期后端，但是城市化还在初期阶段 随着经济中心遍地开花，城市化的步伐似乎将跟上工业化。但并不全然如此。农民工在沿海地区不能转化为城市人口的运命依然可能在中西部重演。 实际上，任何城市骨子里都不欢迎农民工入籍，因为这会给他们增加负担。农民工成为这一城市的户籍人口，就必须向他们提供社保，甚至要给他们安排廉租房、经适房。重庆曾算过一笔账，每个农民“进城”，政府需支付成本6.7万元。而最开始的政策，重庆规定，进城农民必须放弃原先的宅基地和承包地。这种做法被外界解读为“土地换社保”或“土地换户籍”。不少人怀疑，重庆看似是开放户籍的做法，其实是“垂涎”农民手中的土地，其背后依然是土地财政的冲动。在舆论压力下，重庆市政府改口称政策并不要求农民交出土地。 重庆受到质疑，与近些年各地掀起的一股“农民被上楼”之风引起人们警觉有关。所谓“农民被上楼”，就是地方政府利用城乡建设用地增减挂钩试点政策，安排农民住进城里或者专门建造的小区，农民原先的宅基地则被复垦为耕地，节约出来的建设用地指标由用地单位或政府收购，用地单位凭此指标向政府竞拍土地，政府也可凭此指标在近郊征地。通过这一空间腾挪术，政府让被征土地升值。 有识之士担心，如果任由此风渐长，拆迁纠纷会愈演愈烈，严重影响社会稳定。的确，在目前的权力结构和法治环境下，很难保证农民的上楼完全出于自愿。正是出于这种担忧，2月16日，国土资源部等部门表示将对各地城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作进行全面清理检查，重点对大拆大建、强迫农民上楼等行为进行严肃整改。 城市化还是城镇化（小） 城市化，从原理上说是一种简单的经济移民现象，是经济发展过程中，二三产业超越第一产业的必然结果。但在中国，由于存在城乡二元的户籍制度、等级森严的城市体制以及赶超策略下的特区政策等因素，真实的城市化要么偏慢，要么极不均衡。 在决策层语言中，城市化被小心翼翼地表达为城镇化，其真实用意是认为大城市不能再发展人口，应该将人口引流到县级市甚至镇。中央二十五规划建议中即提出，大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。尽管中央有这样的期待，但现实可以看到，大城市摊大饼式的扩张仍在如火如荼地进行，中小城市和小城镇的发展却困难重重。尤其是小城镇，有些不仅面貌不大改观，反而日渐凋敝。 中国的城市体制，一为广域建制，二有行政级别。广域市是市下设县、市下设市。这就导致上级的市有机会从下辖县市中抽取资源资金用于自身城市建设发展的需要。这已经成为目前各界质疑地级市建制的原因。现在不少省份已经开始进行省管县的改革，目的就是为了将更多的资金资源留给基层县市，满足其发展需要。而即使不存在“市县争食”的问题，由于不同行政级别的城市在财政留成、审批权限以及立法资源等方面的差异，导致资源愈发集中于行政级别更高的大城市，形成一种马太效应。 不少地级市、副省级市及计划单列市正是利用上述两个优势对下属县市进行合并，完成其扩张。这就产生土地城市化快于人口城市化的局面。 而由于级别问题，发达地区不少小城镇进一步发展的空间受到制约。如温州乐清的柳市镇，其人口和经济规模已经超越不少县市，但由于受现行管理体制等因素的制约赋予全省27个先行试点的镇与县级基本相同的经济社会管理权限。