农村土地三权分置的法理阐释和制度意蕴.PDF

·马克思主义法学专论 · 　　农村土地 “三权分置” 的法理阐释与制度意蕴 高　 飞  内容提要：我国在 １９７８年后逐步确立了 “两权分离”的农村土地权利结构，为农 村经济的发展作出了巨大贡献。但是，“两权分离”制度自始就存在制度理念重效 率而轻公平、制度体系重利用而轻所有、权利设计重土地承包经营权而轻其他农地 使用权的制度缺陷，致使现行农村土地法律制度的发展障碍重重。党的十八届三中 全会为克服 “两权分离”制度的弊端，提出了 “三权分置”的农村土地权利结构。 但该政策被形式化地理解为所有权、承包权、经营权叠加并立的土地权利结构，给 农地制度的构建与完善带来了挑战。“三权分置”的农村土地权利结构实为集体土 地所有权、成员权、农地使用权三权并立，此是保障农村集体经济和农村集体经济 组织成员权利之有效实现的重大政策举措，也是力促统分结合的双层经营体制落到 实处的有力工具。 关键词：两权分离　三权分置　集体土地所有权　成员权　农地使用权 　　从 １９７８年以来，我国在农村逐步推行联产承包责任制，逐步形成了被称为 “两权分 离”的农村土地权利结构，即由农民集体享有土地所有权，农户享有土地承包经营权。经 过三十多年的发展，“两权分离”的农村土地权利结构已稳固下来，但其制度缺陷却日益凸 显。２０１３年 １１月 １２日中国共产党十八届三中全会通过 《关于全面深化改革若干重大问题 的决定》（以下简称 “深改决定”）提出了以 “三权分置”推进我国农村土地制度改革迈向 纵深的新举措。然而，一些参与政策起草或对政策制定有重大影响的专家在解读 “深改决 广东外语外贸大学土地法制研究院、法学院教授。 本文是全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目 “城乡统筹发展中的农村土地法律制度研究”（２０１１０５）、中 国博士后科学基金面上资助项目 “统筹城乡发展中的土地承包经营权征收补偿法律问题研究” （２０１３Ｍ５３００９４） 的阶段性成果。 ·３· 法学研究 ２０１６年第３期 定”时，形式化地阐释了 “三权分置”政策的内容，对新的农村土地权利制度框架的构建 产生了误导，也为 “三权分置”政策的法律化埋下了隐患。中国共产党十八届四中全会明 确提出，“重大改革必须于法有据”，故本文拟从法律视角对 “深改决定”确定的农村土地 政策的实质内涵进行解读，以理清 “三权分置”政策的制度意蕴，希望对我国农村土地法 律制度的新一轮变革有所裨益。 一、“两权分离”的农村土地权利结构之制度缺陷 　　作为 “两权分离”的农村土地权利结构之基础，家庭联产承包责任制确立了家庭经营 的主体地位，打破了农村集体统一经营的土地制度，对农业用地效益的提高贡献卓著。然 而，“两权分离”在农村经济濒临崩溃时被推行，是为了解决农民温饱问题而采取的应急之 策，因而其从产生时起就存在诸多缺陷，时至今 日这些缺陷并未得到有效弥补。为了克服 “两权分离”制度的缺陷，“深改决定”提出了 “三权分置”的改革思路。系统而细致地反 思 “两权分离”制度的缺陷，将为 “三权分置”政策的法律制度建构奠定厚实的基础。从 家庭联产承包责任制确立后农村土地制度的发展状况来看，“两权分离”制度的缺陷主要体 现在三个方面。 　　 （一）制度理念重效率、轻公平 　　 “理念是制度系统中重要的组成部分，理念指向的不同将直接导致制度功能定位的差 〔１〕 异。制度价值就是体现制度之所以为制度、制度之所以应该是制度的进步理念。” 法律 作为一种具体的制度形式，体现了一种价值追求。而广泛认同的预见和期望的法律价值关 〔２〕 系运动的方向和前途，在人们的法律实践中具有重要的指引和导向作用。 公平与效率是 法律所要实现的两项基本