澳门公共行政改革的挑战和策略.PDFVIP

《行政》第十八卷，總第六十八期， 2005 No.2 ， 413 — 433 413 澳門公共行政改革的挑戰和策略* 林明基** 導言 本文調查了美國和英國的公共行政改革，基於他們的經驗並且特 別是在 Osborne 和 Plastrik （1997：397）所確定的五項策略的基礎上， 分析在 2000 年到 2004 年第一屆澳門政府特首何厚鏵在他的任期內進 行公共行政改革所獲得的策略及成效。分析指出，雖然已經有了一些 進步，但是改革的步伐還是不能令人滿意。阻礙改革向前發展的主要 障礙是澳門政府公務員的消極的及保守的文化，這是一個長期受殖民 統治所積累下來的問題。 公共行政改革：美國和英國的經驗架構 在最近的幾十年內，許多國家已經進行或正在進行公共行政改 革，美國和英國是出名的範例。在某種程度上，這兩個國家已經成為 了其他國家在設計他們改革方面的藍本。因此我們用他們的改革策略 來分析和評估澳門的改革。 英國的公共行政改革可以被追溯到2 0 世紀6 0 年代的成本利益分 析，以及20世紀80年代 Margaret Thatcher 統治下的時代，這時的政府 被賦予的要素特徵是：預算持有權的下放；衡工量值式審核；績效指 標；往績評估；與績效掛的獎懲制度；以市場作為基準的績效比較 等 （Bobaird 和Gregory ）。那時候英國的策略著重於經濟、效率和服務 的效益。策略主張把輸出或績效與目標掛，並將績效評估的評估標 準由輸入因素而轉移至輸出因素 （Carter ，1991）。 ––––––––––––––– *原文為英文，由田華中譯。 ** 澳門大學社會及人文科學學院助理教授。 414 Thatcher 之後的總理大臣 John Major 於1991 年在英國提出了公民 憲章，公民憲章的目的是建立公開且清晰的公共服務的標準，減少公 共服務的秘密，向民眾宣傳完整且準確的資訊，為民眾提供更多的選 擇 ， 為 民 眾 提 供 方 便 的 服 務 ， 建 立 公 開 而 易 於 投 訴 的 渠 道（L o ， 1993）。公民憲章帶出“績效協議”作為一種評估高級公務員表現的工 具。1 在那時，英國的經驗與歐洲的一般的行政改革相類似，它強調限 制 公 共 部 門 的 增 長 、 分 權 、 改 進 與 公 民 的 關 係 、 增 加 行 政 效 率 （Bouckaert ，1996）。 公民憲章主要是要改變公務員的價值信念和組織文化。特別是英 國的改革設法在公共服務中引入 “顧客文化”，也就是公眾應該被當作 顧客或者是消費者來對待，而不是懇求者。消費者和懇求者的不同 是，懇求者要謙恭地向政府懇求獲得服務，而消費者需要的是感到滿 意。換句話說， “顧客文化”要求政府不僅僅是提供社會物資和服務， 更重要的是為了使他們的顧客滿意，要盡力滿足他們的期望。在1992 年香港立法會的議會中，第28屆港督Christopher Patter （1992）清楚地 解釋了這一思想，他說： “一個逐漸繁榮和複雜的社會，對於由社會資助的公共部門，很合 理地是會要求更高的公共和問責性，並會要求一種把他們當作顧客而 不是懇求者的官方思想態度⋯⋯我們必須更進一步，探求在公務員隊 伍製造一種超越提供基本服務的文化；尋求一種將公眾作為消費者 來對待的文化。我們必須找出消費者對公共服務的期望標準，怎樣去 判斷那些標準是否被達到，若達不到標準的時候應該怎麼做 （翻譯自英 文原文）。” 隨後，Christopher Patter 在香港創立了 “服務承諾”制度，這一制 度與英國的公民憲章非常相似。英國和香港改革的主要不同在於，香 港的制度對不滿意的顧客沒有提供賠償方案，也沒有設立公務員與績 效掛的工資方案 （Lo ，1993）。直到1998 年後的亞洲金融危機後，香 港才頒佈了績效與工資掛的方案。 ––––––––––––––– 1. 見 UK