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我国农村土地流转制度改革——模式、问题与对策 摘要：农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代化过程中亟待解决的问题。我国目前农村土地流转制度改革主要有土地股份合作社、土地信用合作社、土地转包、城乡统筹等不同模式，它们既有成功的经验，也存在法律缺失、制度不完善、组织不健全、政策力度不足等方面的问题。通过法律规范、制度创新、组织建设、政策支持等一系列政策措施，促进我国农村土地流转制度改革，对加快我国农业现代化具有十分重要的意义。 　　当前我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段。现代农业要求实现土地集约化和规模化经营，而现阶段农村分散、粗放的土地经营方式，难以推广先进的科学技术和发挥大型农业机械的作用，这就要求农村土地进行适度流转和集中经营。农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代化过程中亟待解决的问题。我国目前已有很多地区开展了农村土地流转的试点工作。对我国目前农村土地流转制度改革的主要模式进行考察，总结其成功的经验，分析其中存在的问题，并提出相应的政策建议，对促进我国农村土地流转制度改革和农业现代化具有十分重要的意义。 　　一、我国目前农村土地流转制度改革的主要模式 　　目前，归纳起来主要有以下几种类型： 　　(一)土地股份合作社模式：土地资本化的代表　　(二)土地转包模式：土地分散租赁模式　　(三)土地信用合作社模式：土地集体租赁的典型　　二、我国农村土地流转模式中存在的主要问题 　　(一)农村土地流转缺乏相关的法律保障 　　首先，我国目前缺乏专门的法律对土地流转进行有效的规范，我国没有制定统一的《农村土地流转法》，明确界定农村土地流转中的产权性质，对土地流转方和流转受让方的权利义务关系、流转的原则和程序、流转期限和流转合同、流转权的保护、流转方式、争端解决和法律责任等作出明确规定。其次，我国现有的相关法律都明确规定农村的土地归农民集体所有，但作为产权主体的“集体”概念不统一，有关内容不明确，缺乏可操作性。在《民法通则》中界定为乡(镇)、村两级；而在《农业法》、《土地管理法》中则界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。由此造成谁是农村集体土地所有权代表模糊不清，农民的利益在土地流转中遭受侵害［7］。2003年的《中华人民共和国土地承包法》，虽然赋予农民长期而有保障的土 　　地使用权，明确土地承包经营权可依法、自愿、有偿地进行流转，规定了承包权流转原则、流转方式、流转合同和流转主体，但没有具体规定土地流转的保护、土地流转最低期限、争端解决机制和法律责任等［8］。也没有明确农民的集体用地使用权、房屋所有权和林地使用权等能否流转、如何流转。 　　(二)农村土地流转制度建设滞后 　　首先，农村土地产权制度和土地管理制度不完善。一些地区只明确耕地和林地的产权，没有明确农村宅基地和住房等资源的财产权利。农村和城市的土地管理制度也不统一。其次，农村产权交易和租赁市场不完善。目前，只有少数经济相对比较发达的地区如山东枣庄、江苏苏州、四川成都等地建立了比较规范的土地产权交易市场。很多试点地区特别是经济落后地区都没有建立规范的土地产权交易和流转中心，对于哪些产权可以参与交易、交易过程应该遵循哪些规则、交易价格如何确定，以及发生争端如何解决等问题都没有明确规定。土地流转过程主要是由流转双方协商解决，一是流转信息不灵通，很难找到合适的流转对象，流转价格也难以体现市场价值和公平合理的原则；二是合同签订不规范，一旦出现问题，很容易产生矛盾和纠纷，同时也缺乏争端解决机制和仲裁机构。第三，农业投入保障制度、农业生态环境补偿制度和农业保险机制等制度建设滞后。 　　(三)农村土地流转组织建设滞后，社会化服务体系不健全 　　农村土地流转组织建设滞后。一是农民经济合作组织发展不健全、运行机制不完善，难以保障农民的土地权益。很多传统集体经济组织在转型为土地股份合作社后，由于合作社章程不健全，管理水平有限等原因，难以保证农民的土地权利和经营收益。特别是土地信用合作社，在土地流转过程中只充当流转中介，需要向更紧密的土地股份合作社和农工商一体化组织发展。二是土地流转中介机构不健全，缺乏有效的农村土地产权价值评估机构；三是土地流转中的担保机构缺失或不完善，土地流转风险较大；四是土地流转仲裁机构缺失，争端解决困难。 　　(四)农村土地流转缺乏有效的政策和资金支持 　　一方面，农村土地流转缺乏有效的政策支持。个别经济比较发达的地区如苏州已经出台了一些鼓励农民土地流转和规模经营的政策措施，并给予财政支持和奖励。但更多的地区，特别是经济相对落后的老少边穷地区还缺乏有效的支持土地流转和规模经营的财政支持和信贷优惠措施，不能有效地调动农民和其他经济组织进行土地流转和规模经营的积极性。 　　另一方面，农村土地流转缺乏有力的资金支持。无论是规范的农村土地交易市场的建立，农