优化与整合-地方政府间区域合作治理体系重构.doc

优化与整合:地方政府间区域合作治理体系重构 优化与整合:地方政府间区域合作治理体系重构 　　〔摘要〕 当前，由于地方政府间区域合作治理体系的碎片化进而引发区域合作治理过程中碎片化问题的产生，已成为区域合作治理的严重障碍，需要进行优化与整合。总体思路是：进行价值重塑，构建实现合作共赢目标的价值理念；优化权责设计，构建实现问题结果导向的权责体系；实现制度优化，构建实现过程控制功能的制度体系；促进政策协同，构建实现区域共同发展的政策过程；加强利益调节，构建实现补偿与共享的利益协调机制；进行资源整合，构建实现互补与共享的资源运行机制。 　　〔关键词〕 地方政府，区域合作，治理体系，区域治理，资源整合 　　〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0069-07 　　随着区域公共事务的日益增多和区域公共问题的频繁发生，区域治理的难度不断加大、风险不断增加，地方政府在出于利益、发展和面临区域治理能力不足及各种压力下，走向并展开合作治理。但时至今日，地方政府间统一和规范的区域合作治理体系尚未完全建立，导致合作治理过程中碎片化问题的产生，不仅增加了合作成本，而且降低了合作绩效。要保证地方政府间区域合作治理的有效开展和深入推进，预防和避免合作治理过程中碎片化问题的出现，确保合作治理的有效实施，就必须对现有的区域合作治理体系进行优化与整合，通过价值重塑、权责设计、制度优化、政策协同、利益调节和资源整合等路径来完善与构建地方政府间区域合作治理体系，进而提升合作治理能力。 　　一、价值重塑：构建实现合作共赢目标的价值理念 　　正确的价值理念是区域合作治理的先导，是其核心要素和追求的终极目标，也是确保区域合作治理有效性和持续性的重要基础。通过价值理念和标准的确立、传递和回归，有助于对制度设计和决策制定提供价值导向和深层次的约束。区域合作治理的价值包括国家利益的最高价值、区域公共利益的现实价值及地方利益的基础价值，体现为通过对特定区域的治理以推动国家经济社会的协调发展进而提升国家竞争力，区域经济社会的协调可持续发展和区域整体竞争力的提升，在不影响区域公共利益的前提下促进各地方经济社会的共同发展 〔1 〕94。这三者是一个紧密联系、有机结合的整体，其实现需要区域内地方政府间建立合作共赢的价值理念，而合作共赢价值理念的建立有赖于区域内地方政府间在合作共识基础上的良性竞争与紧密合作。从总体上来看，我国地方政府间的关系已呈现出由竞争走向合作的变化趋势，但在区域合作治理中，合作共识仍难以达成，部分地方政府仍坚持以“自我为中心” 的地方利益最大化追求导致竞争意识仍大于合作意识，造成区域合作治理价值理念呈现碎片化，表现为地方政府在区域合作治理中仅仅只作为“地方利益”的代言人，多说或只说“地方话”，少说或不说“全局话”， 大都秉承着“经济人”的有限理性和以“自我利益”为中心，不同程度上存在着“搭便车”心理和“机会主义”行为，甚至采取地方保护主义，合作共赢的价值理念仍未建立。 　　地方政府间区域合作治理要以国家利益的最高价值为导向，以区域公共利益的现实价值为目标，同时要兼顾地方利益的基础价值，建立合作共赢为目标的价值理念。区域内地方政府间携手合作、化解分歧与冲突，旨在解决区域公共事务和治理区域公共问题，以实现合作共赢为目标价值理念的建立有赖于以合作共识为纽带来化解地方政府间的不良竞争，促进地方政府间的合作。“共识可以被视为一种政治运作的方法，其特点是通过妥协寻求互相冲突的各种利益间的相互协调。” 〔2 〕如何达成合作共识对于地方政府间区域合作治理至关重要，因为合作共识不仅是地方政府间合作共赢价值理念建立的基础，而且为合作治理的有效实施提供了保障。有了关于区域合作治理的共识，地方政府才有可能克服区域合作治理过程中的唯我独尊、自我利益的排他性，建立合作共赢的价值理念，减少零和博弈、增加双赢结果，从而以积极的态度对待合作，切实贯彻合作治理的有效实施。如在长江流域生态污染问题的治理上，地方政府间通过多次对话与交流、多轮谈判与协商达成了合作共识，最终建立了合作共赢的价值理念，并展开了共同治理的行动。但在我国地方政府间区域合作治理过程中，“议而不决、决而不行”的貌合神离现象仍屡见不鲜，究其原因在于地方政府间关于区域合作治理共识难以达成，合作共赢的价值理念难以建立。 　　如何破解地方政府间区域合作治理共识达成的难题、建立合作共赢的价值理念？从近年来我国社会领域合作治理的成功经验来看，协商民主理论指导下的各主体之间的对话与协商成为破解难题的关键。事实