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试论西部行政执法体制建设 摘要:“西部开发”给西部带来了机遇同时也使西部面临前所未有的挑战,行政系统的高效、公正、文明的执法是这项大业成功与否的一项关键性因素。现实中的西部执法行为却存在着种种问题,从行政执法系统存在的问题入手,分析原因,最终立足于行政执法体制建设角度对西部行政执法问题解决策略进行了浅显的论述。 　　关键词:西部;行政执法;体制 　　中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)01-0213-02 　　 　　行政执法活动作为最直接、广泛的法治活动环节,它的活动情况直接关系到广大人民群众的切身利益和生活质量。目前如何在西部大开发的机遇和挑战面前,实现西部官员高效、公正、文明的行政执法是实现中国西部开发战略的重要一环。但现实中,由于行政执法活动的特殊性亦使得行政执法领域中的腐败现象层出不穷,成为西部大开发壮丽画卷上的一处败笔。 　　腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋,违反法律和社会公认的行为规范,滥用公共权力和公共资源,为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为[1]。那么行政执法中的这些腐败现象的共性归纳起来无非为以下表现:(1)执法过程中,对公共利益目的迷失。(2)执法过程中,对自身行为责任的轻视。(3)执法过程中,对自身职位权力的主观膨胀。(4)执法过程中,对当事人权益的漠视。 　　马克思主义哲学关于因果关系的客观普遍性原理告诉我们:原因和结果是相互依存的。有因必有果,有果必有因。没有无因之果,也没有无果之因。任何事物和现象都是基于一定的原因而产生的。行政执法腐败现象的滋生和蔓延当然也不例外。从法制的角度讲,行政腐败滋生、蔓延的原因主要有以下几点: 　　首先,“人治”观念是行政执法腐败的根源。长期以来,人们将行政等同于管理。中国古书中所谓“召公、周公行政”,即指国家政务管理[2]。而作为现代行政学中行政的概念,则来源于美国的威尔逊和古德诺。二者把行政从一般意义上的政务活动中分离出来,认为一般意义的政务活动都存在着两种主要的或基本的职能:国家意志的表达和执行[3]。而“行政与这些政策的执行相关”[4]。 　　但执行并不等于执法。执法在执行中的比重决定行政的性质。古代社会虽然也存在某些法律,但数量无疑很少,而且古代一般没有由人民选举产生、反映人民意志的专门立法机关。因此,古代官僚机构的行政主要是执行最高统治者和上级官僚机构的命令、指示,而不是执行法律;即使其中有一星半点的执法因素,也完全不能影响古代行政的整体性质。古代行政整体上只能是行政管理,而不可能是“行政执法”。 　　中国行政从“管理”到“执法”的转变(性质上的根本转变)是从20世纪80年代中期开始的。1984年,全国人大常委会委员长彭真同志在一次与新闻界人士的座谈会上明确提出中国要开始一个历史性的转变:“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策,还要建立、健全法制,依法办事。”[5] 此后,国家立法明显加快了步伐,1984—1990年制定的法律和重要行政法规达几百件之多。中国的行政在整体上应认为已初步实现了由“管理型”到“执法型”、由“人治型”到“法治型”的转变,“行政管理”在很大程度上已转化成了“行政执法”。 　　但不可否认的现实是:由于传统行政管理“人治”思维的惯性、立法的缺陷、执法人员自身认识的缺陷等因素,使得目前行政执法人员执法过程中的“人治”观念始终存在,也正是行政执法腐败现象发生的根源。 　　其次,行政执法体制的缺陷是滋生行政执法腐败的温床。行政执法体制是指行政执法机关的组织制度,主要包括行政执法机关的结构体系、职能配置、权限划分和行政政权的运作方式等。 “一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[6] 行政执法体制的不建全使执法过程中的问题行为发生成为可能。中国现有的执法体制建设还很不完善,主要表现在以下几个方面。(1)横向职能划分不清,职能协调不畅,导致部门、地区之间以权执法、利益争夺和部门、地区之间保护主义严重,互相推诿扯皮,抵消行政执法合力。(2)纵向权力分配不清,监察督导不利,导致部门、地区违法“立法”。(3)内外接口不畅,民主参与不足,导致非法执法主体不绝。直接损害公民利益。(4)对外界限划分不清,职能转变意识贫弱,导致政企不分,官商合一。 　　第三,公民参与制度建设的滞后进一步加剧了行政执法腐败的产生。如果关于公民权利的观念尚未成熟,如果关于公民权利的诸多制度安排依然短缺,那么,结果必然是政府权力和公民权利二者关系的失衡[7]。因此,公民参与制度的发展,构成了政府规范行政的重要前提。行政执法行为的有效实施,除了执法主体(行政机关)对执法行为的理性认知和客