生态补偿财政转移支付法制化探究.doc

生态补偿财政转移支付法制化探究 　　摘 要：生态补偿财政转移支付法制化，是财政法定原则要求。立法主要着力点包括纵向支付、横向支付、财政收入、财政支出。还应改善生态行政管理，促进环境科技进步。通过法制化规范补偿资金拨付、使用、监管，稳定生态补偿实践效果。推进生态补偿，完善政府生态职能，提供更多更好生态公共产品，涉及基本原则、主要思路、法律框架等宏观层面，以及法律关系、监管制度、责任形式等微观层面。同时，需要解决财权事权匹配等行政问题和生态价值计算等技术问题 关键词：生态补偿；财政转移支付；财政法定原则 中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）33-0071-05 一、逻辑起点：财政法定原则 生态补偿具有实践以及理论双重层面重要意义。实践层面主要争议在于如何平衡生态利益与经济利益，理论层面主要争议在于如何设计法律制度稳定实践效果。“制度设计可以改变博弈结果。”[1]通过生态补偿外部干预，实现补偿生态特别牺牲。推进生态负面外部效应内部化，平衡保护者与致损者权利义务。鉴于政府主导生态补偿现实国情，生态补偿资金成为非常关键环节。实现生态补偿财政转移支付法制化，是生态补偿资金管理制度主要目标 生态补偿实践不仅具有修复自然生态系统、强化生态服务功能等生态学意义，而且具有通过帕累托改进、实现发展与保护并重等经济学意义，此外还具有补偿生态特别牺牲、平衡生态权利义务等法学意义。生态补偿研究具有显著跨学科特征。立足生态学角度，核心要义是自然生态自我修复，即外界影响超过临界点，需要通过补偿方式实现生态负荷还原。立足经济学视角，核心要义是外部效应内部化，即通过财政税费手段，遏制市场失灵进而实现区域经济协调发展。立足法学视角，核心要义是平衡权利义务，即立法规定生态补偿主体、客体、方式、标准等，补偿生态特别牺牲。学界研究生态补偿内涵，经历生态学、经济法、法学演进历程，并且日益呈现打破界限、相互融合趋势。即以生态保护为逻辑起点，以经济手段应对外部效应，以法学手段补偿特别牺牲，实现可持续发展目标。中国生态补偿属于政府主导类型，财政转移支付居于主要方式地位。既有生态补偿实践成就显著，同时仍有值得不断完善之处。生态补偿多以项目方式实施，例如，退耕还林工程，补偿资金具有周期性，届满之后返耕现象时有发生。发挥生态补偿财政政策灵活机动优势，也应实现其法制化稳定生态补偿效果。包括资金运行、监管、法律责任等 市场经济内在顽疾难愈，追逐利润破坏生态保护。生产主体趁着生态价值观念尚未全面确立之际，肆意向自然界输出负面外部效应降低自身成本。保护生态需要投入相应成本，谁受益、谁补偿是基本原则。市场失灵导致产品交易难以处理外部效应，需要生态补偿外部干预手段收回生态成本。中国生态补偿实践发端于20世纪80年代，主要形式包括补偿费、保证金、排污费等。这些措施性质均属于财政收入，主要优势：经济手段激励生产主体开展生态治理，并为政府雇佣生态治理公司提供资金；主要劣势：税费设置、使用等不尽合理，未能完全实现预期效果，甚至已经取消补偿费。发展于20世纪90年代，主要形式包括退耕还林、天然林公益林等。这些措施性质均属于财政支出，主要优势：显著改善生态系统，有效遏制砍伐林木，积极推进森工企业、员工转型发展；主要劣势：补偿标准单一、项目后续政策缺位、森林种类范围过窄、地方配套资金不足。纵观中国生态补偿进程，长期面临平衡保护发展、协调不同管理部门关系、项目后续资金不稳问题。生态补偿政策亟须实现法制化。制定生态补偿统一专项法律法规，增强相关项目结束之后可预期性，尤其规范各类财政转移支付制度，补偿生态特别牺牲收回生态成本 指导中国既有生态补偿主要依靠相关政策，生态补偿财政转移支付可以进行不同划分。按照支付主体等级，可以分为中央生态补偿财政转移支付、地方生态补偿财政转移支付。前者例如，中央巩固退耕还林成果，向多个省份提供财政资金支持；后者例如，青海省保护中华水塔，向三江源地区提供财政资金支持。按照支付资金性质，可以分为一般生态补偿财政转移支付、专项生态补偿财政转移支付。前者例如，上级考虑多种因素，采取公式计算向下级分配财政资金；后者例如，退耕还林、退耕还草、生态公益林保护等生态补偿项目。中国生态补偿实践经验不是十分丰富，加之一些理论争议问题研究有待深入，现行法律专项规定条文数量不是很多，涉及生态补偿财政转移支付条文更少。生态补偿宏观大局相关立法，主要体现在《环境保护法》第31条，规定国家不仅建立生态补偿制度，而且加大财政转移支付向生态保护地区倾向力度。生态补偿具体领域相关立法，主要体现在《水污染防治法》第7条，规定国家建立流域生态补偿制度，主要方式是向水源保护区、流域上游财政转移支付。生态产品具有鲜明公共产品属性，需要政府干预确保提供