论美国重大联邦预算法.pdfVIP

60 论 美 国重大 的联邦预 算法 [美]詹姆斯 ·L．陈 白彦锋 译 内容提要：美国联邦预算在其国内生产总值中大约占1／4，对美国的政治和经济产生了深远的影 响。本文旨在分析美国联邦预算的法律基础——联邦预算法，这些法律对联邦预算规模和预算参与者的 行为都产生 了重要影响。 关键词：联邦预算法 美国 财政赤字 美国的联邦预算规模几乎 占到美国国内生产总值的 1／4，深深受到政治 (Wildavskyand Caiden，1997)和经济因素(Stein，1996)的影响。对美国联邦预算影响更为直接的是一系列的公 法(publiclaws)，这些公法正式规定了决策者及其角色，近年来还规定了联邦预算的目标。本文 的主要 目的在于描述美国联邦预算的法律基础——美国重大的预算法，这些法律影响着联邦 预算的规模，指导着预算程序参与者们的行为。 一 、 美国 《宪法》与早期的预算处理 美国 《宪法》很少述及国家财政。《宪法》确实授予了国会课税的权力，并要求财政部在进行 财政支出时要通过立法进行拨款，但是，《宪法》却没有对立法权的行使提供蓝图，也没有规定 总统的正式作用 。 运用宪法赋予的财政权力，国会创建了一个委员会架构、制定了履行其财政职责的规则。 在 19世纪的前半叶，这些预算事项主要是由众议院的赋税委员会和参议院的财政委员会来管 理的。美国内战之后，国会参众两院都建立了拨款委员会，来管理支出事项。这种体制安排使众 议院赋税委员会和参议院财政委员会主要负责联邦财政的收入事项，而且这种体制安排一直 持续到了今天。 国会在 1905~1906年度制定了 《反赤字法案》来管理预算的执行过程。该法案规定，拨款 或财政款项的划拨要分期进行(如分季度进行)，以防止过度支出。该项法案还禁止政府官员在 预算拨款之前做出财政支出的承诺。超出预算拨款的额度进行支出或者违背预算拨款的初衷 进行支出都是违法的。这些禁令至今仍然约束着联邦政府官员和其他雇员的日常财政行为。 尽管说联邦政府在历史初期并未形成预算体制是不准确的，但这时的预算体制却允许具 体的行政机构直接向国会委员会申请财政拨款。这些行政机构不受总统的控制，甚至无需遵循 作者简介：詹姆斯 ·L_陈 JamesL．Chan)，美国伊利诺斯大学教授。译者：白彦锋，中央财经大学财政学院副教授。原 文选 自“BudgetDeficitsandDebt：AGlobalPerspective”，London．1999。 61 什么政策纲领。这种状态一直持续到了20世纪早期 ，后来威廉 ·霍华德 ·塔夫托总统任命了 经济与效率委员会。该委员会提交了一份名为 《我们需要国家预算》的报告，在 1912年总统向 国会的咨文中得到了总统的首肯。在下文中我们将得知，这引发了长达 l0年之久的争论，最终 导致一项关于联邦政府全面预算法的通过。 二、创建联邦预算体制的有关法律 包括预算法在内的任何法律都不是在真空中制定出来的，这一点对于几乎创建了美国预 算体制的两部法律来说尤其如此。尽管这两部法律制定的时间大约间隔了50年，但二者都是 用来改变国会和总统之间不平衡的权力配置状况的。100多年来 ，根据 《宪法》的规定，总统的 权力一直都是蹩脚的：财政大权显然是由立法部门掌控的。(1921年预算和会计法案》通过之 后，权力的天平开始向总统一方倾斜，以至于有学者 (Fisher，1976)将 1921--1975年间这一段 时期的特征归结为 “总统预算”。然而，如果说行政预算体制是~1921年法案》结果的话 ，就难免 夸大其词了，因为国会还远不是总统预算的 “橡皮图章”。直到今天，预算体制基本上仍然是 “总 统提议，国会决议”。 (1921年法案》所创建的预算体制，尽管在 1950年进行了修改，但是依然经受住了接下来 50年的考验。这一制度框架满足了美国联邦政府在国内外的支出需求，其中包括大萧条之后 富兰克林 ·罗斯福总统的新经济政策 ，以及第二次世界大战、冷战和越南战争等大规模的军事 支出计划等。这些危机都在一定程度上提升了美国总统的权力。结