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中国公共预算制度改革及其目标选择探究综述 　　[摘 要]以1999年开始的部门预算改革为起点，我国逐步建立起以行政控制为取向的现代公共预算制度的基本框架。但我国公共预算制度改革尚处于初始阶段，仍存在预算法制化不完善、以立法机关为代表的政治性约束不强、公民参与不足等问题。现阶段我国应依据具体国情合理选择公共预算改革目标，逐步完善与部门预算相适应的预算法；尽快但是稳妥地将人大政治控制纳入预算过程，进一步加强人大的预算监督权；不断增强预算民主化，构建公民参与式预算，真正实现政府对公民的行政委托责任 [关键词]公共预算制度；政治性；控制取向；公民参与 [中图分类号]D619 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）11 ― 0029 ― 03 自1999年我国启动政府预算改革以来，将公共预算改革的重点从收入转移到支出管理，重构预算编制与执行过程，通过深化部门预算、推行国库集中收付制度、实施政府采购、进行政府收支分类改革、深化收支两条线管理等一系列措施，我国初步建立起了与公共财政改革相适应的现代政府预算制度。在这一过程中，预算权力结构得到改善，新的预算程序及相关的程序性规则开始建立起来，对政策制定者和执行者的行政行为构成良性约束，使政府及其各部门的预算活动更加规范。但也应看到预算法制体系不完善，透明度不高，公民参与机会较少等问题较为突出。明晰我国政府预算改革的目标选择，为有效解决我国公共预算制度目前存在的问题提供了新思路，也是促进我国公共预算制度的不断优化的重要方向；从长远来看有利于促进国家治理体系和治理能力现代化，标志着中国政治和政府管理更加科学化、民主化 一、公共预算制度改革概述 关于“公共预算”的说法在学术界并未完全统一，李燕、马海涛、李保春等学者将其称为“国家预算”，而刘虹、廖爱兰，李克强、张冬梅等称其为“政府预算”，夏书章、马俊、马蔡琛等将其称为“公共预算”。另外，以王玮为代表的学者从财政体制改革的角度论述了预算的公共性，他认为在我国财政体制改革过程中，国家财政逐步向公共财政制度转变，必然要求国家预算向政府公共预算的转化。现代国家治理，强调的是公共治理，在整个公共治理结构中，预算构成了现代公共管理的核心与关键，没有良好的预算管理，就不可能有良好的公共管理；没有雄厚的财力支持，公共管理也将难以为继，所以与此相适应，我们将国家预算、政府预算统称为“公共预算”，现代国家的预算制度称之为公共预算制度 关于公共预算改革的阶段，夏书章以1999年部门预算改革为分界线分为改革前和迈向现代公共预算两个阶段，这种划分方法重点强调我国自部门预算改革以来就进入了“现代化公共预算阶段”；与其不同的是鄢圣鹏以1994年《预算法》颁布为分界，将1978-1994年为预算法制化时期，1995年至今则为公共预算阶段，这种改革阶段的划分表明我国预算法制化取向，切合依法治国的目标。陈工以社会主义市场经济建设为背景，将其分为预算时代、社会主义市场经济建设初期的准预算时代、1999年政府预算改革预算时代三个阶段，表明我国预算制度的改革与经济体制的改革是相适应的。以彭建（2012）为代表的学者依据财政体制改革，将预算制度改革大体分为四阶段，即形成阶段（ 1949年―1951年） 特点是预算权力高度集中中央政府，长期稳定阶段（1952-1991年）特点是具有浓厚的计划经济色彩，改革起步阶段（1992-1998）：特点是初步与社会主义市场经济接轨，改革深化阶段（1999年至今），构建现代公共预算制度，这种阶段划分方法相对较为科学，以结合建国初期的政权建设、计划经济建设、社会主义市场经济建设的及现代政治体制改革和经济体制改革的深入等不同的时代特色，详细划分为具有不同特点的四个阶段，也突出了现代公共预算制度的建立 我们认为预算制度具有高度的政治性特征。公共预算专家瓦尔达沃夫斯基首先提出了公共预算改革的政治学这一命题；凯顿运用三个变量（收入汲取、公共责任、行政控制）将预算使分为前预算时代、预算时代和超预算时代。19世纪以来，西方国家纷纷进入“预算时代”，表现为为收入汲取能力较强、主动承担公共责任、具有严格的财政控制体制，即”控制取向特征”。吕炜和靳继东（2013）认为“预算改革总是嵌于并伴随着特定政治框架和制度安排的变革”。笔者认为，首先公共预算作为现代政府治理的重要手段和工具，置身于整个大的政治系统中，其改革必然带有政治色彩；其次，公共预算改革必然涉及权力机关、行政机关的权力分配，上下级政府之间的权利和利益配置问题，带有政治性；再次，预算权作为公民委托给政府的公权力，必然涉及公民对政府的问责，因此必须强调公民的预算参与权 二、中国公共预算的控制取向特征 我国自1999年部门预算改革以来，逐步走进凯顿所说的