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房地产利益集团对公共政策制定的影响 公共管理硕士 张晓龙 [摘 要] 房地产行业逐渐成为中国最强大的游说团体,影响着公共政策的制定。从房地产开发商与政府的关系及其行为模式出发,分析了这一问题,并提出了公共政策制定者加强对房地产业宏观调控的建议。 [关键词] 利益集团 公共政策 房地产 一、房地产利益集团政府的双方关系 在西方,利益集团又称利益团体、压力团体、院外活动集团等,关于利益集团的研究渗透于西方HYPERLINK /zhengzhi/政治学、经济学、社会学等多门学科,是一个综合性的范畴。在我国,最近几年对于利益集团的研究发展迅速。戴维.杜鲁门在《政府过程》中指出,利益集团是任何建立在享有一个或更多共同看法基础上,并且向社会其他集团或组织提出某种要求的组织。利益集团是自愿性的组织,由具有共同利益的人,为了寻求某种目标而结合在一起。大多数利益集团只代表一部分人的利益,甚至仅代表一小部分人的利益。 改革开放以来,中国形成了一些强大的既得利益集团,将国家的政策推向更有利于个人,而不是国家利益的方向。利益集团参与HYPERLINK /zhengzhi/政治的结果就有可能导致强势群体控制公共政策,进而损害公共利益。其中,房地产行业逐渐成为中国最强大的游说团体,影响着公共政策的制定。 目前,我国房地产市场存在着一系列问题:房地产市场总体上处于供给的结构性过剩和高房价收入比以及消费预期导致的居民有效需求不足的状态;商品房的高空置率和居民住房不足的矛盾;土地资源的低效率使用等等。 随着房价逐步由一个经济问题演变成一个HYPERLINK /zhengzhi/政治问题,政府开始了针对房地产市场的强有力的宏观调控。然而,实际效果却不如人意,甚至出现“愈调愈高”的现象。在2010年两会上,政府提出了完善土地收入管理使用办法,抑制土地价格过快上涨的工作目标,但是在全国两会结束后的第一天就遭遇到北京一天出现三个地王的现实。15日,北京单天成交6块土地,其中3块被公认为新的地王,不仅成交总价创造了2009年以来的新纪录,楼面均价也直逼每平方米3万元。中央出台一系列的宏观调控房地产的政策,目的在于抑制房价的上涨趋势,打压房地产业的不健康发展。但是,房地产业的衰退必然会影响地方经济的发展和地方的财政收入。 地方政府为了自身的利益,在中央上有政策的前提下,地方政府往往下有对策。他们不执行或者过于宽泛地执行中央的宏观政策,要不就是制定一些地方性政策与中央政策打擦边球。地产商通过购买地方土地、或者给予地方政府一定的利润分成或回报,来获得地方政府在政策上的支持,影响地方政府公共政策的制定与执行。2010年,国家出台紧缩性的宏观调控政策,严厉打压房地产价格的不良上涨趋势。应对这一政策新趋向,一些开发商顺应政策的要求纷纷下调价格;而另外一些开发商则选择观望态度,坚挺房价不回落,只是采取了促销不降价的手段,等着后期政策出台后再做出相应的调整。从4月中旬差异化的信贷政策开始,各地楼市成交量显著下滑。日前,国务院总理温家宝在天津调研期间再次强调,宏观调控面临的两难问题不少,应防止多项政策叠加的负面影响,始终合理把握政策力度。在这之后,广州、重庆等地楼市调控细则温和出台。中央的宏观调控政策必然会影响到地方利益和房地产的销售状况,而房地产销售的下滑对经济的不利影响也会促使地方和中央重新审视政策的合理、有效性,及时作出调整。可以说,在房地产市场上政府、开发商和消费者三个行为主体中,中央宏观调控政策是否有效、以及能发挥多大的效用,在很大程度上取决于这些利益团体之间利益的博弈。对房地产价格产生最大影响的两个主体是政府和房地产开发商, 政府和房地产开发商双方利益集团都会为了自身的利益在政策制定过程中不断博弈,这也是在我国经济转型阶段房地产市场的一个重要特点。 二、 房地产利益集团与政府之间的博弈行为模式 假设待开发的土地是闲置的空地。在博弈的第一个阶段,政府判断是否拍卖土地的开发权,若不拍卖,则其收益为零。影响政府选择的因素很多,比如土地的面积、HYPERLINK /dili/地理位置、周围环境,城区规划等。如果决定拍卖土地使用权,政府要作前期规划,设计拍卖规则,并对参加竞拍的开发商进行审查,包括公司的财务状况、资信水平、工程质量等。拍卖过程中,各开发商凭借对该土地带来的预期经济收益的判断和成本的比较,分轮叫出能接受的价格,直至能接受的最高价格,最终由出价最高的开发商得到使用权。 在博弈的第二个阶段,房地产开发商在取得规划行政管理部门核发的《建设用地规划许可证》以后,向相关行政管理部门办理商品房屋建设预备项目HYPERLINK /计划备案手续。之后,房地产开发商方可向建设行政管理部门办理施工许可手续。在开发建设中,房地产开发商应当