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政府治理的制度選擇：網絡觀點 2004/8/26 授課大綱 東海大學公行系 史美強 壹、前言 二十世紀的一百年來，人類雖經歷了兩次毀滅性的世界大戰，可是同時科學的發展、人口的增加，以及教育水準的提昇卻遠遠超過以往的任何世代。在經濟活動的生產方式方面，人類從農業社會到工業社會，更進入在資訊科技影響下的資訊社會。另外，在全球化的趨勢下，所謂的網絡社會隐然成形。若自社會變遷的角度觀之，做為組織人類活動最重要因素之一的政府，其在與社會變遷相呼應的過程中自然產生不同的治理型態與制度選擇。 組織就是一種生活律動的映現。工業社會之標準化生產方式、泰勒之科學管理方法，與工具理性有著密不可分的連帶關係，而其集大成之極致表現則為韋伯(Max Weber)式之官僚體系(Bureaucracy)。隨著社會福利的擴展，所謂大有為政府的型態亦告確立，其中政府掌握了絕大部分的資源與權力，由上而下的治理方式成為主宰的力量。 自1970年代以來，政府的財政赤字壓力與日俱增，在資源短絀的情況下迫使吾人去尋求公部門服務提供的其它途徑。1980年代以後新公共管理思潮之興起，伴隨而來的是1990年代政府再造運動之風起雲湧，其趨向是將大政府改造成為小而美、小而能的型態。引進市場競爭競爭以打破公部門的壟斷為其最重要的措施，而最終目標是”works better and costs less”，政府扮演的將是領航的角色。 從1990年代以後資訊科技(ICT)的擴展無遠弗界，網路的連結與資訊科技的生產方式改變了我們對時間與空間的概念。無論在網路的連結或是在實體生活的連結方面，都呈現出綿密的網絡型態，所謂的網絡社會隱然浮現。另外，在1990年代中期以後愈來愈多的學者對政府再造提出嚴厲的批評，謂其是新瓶裝舊酒，政府有空洞化之虞，因此有必要重新思考政府定位問題，此時，”治理”此一概念被引用的愈來愈廣。簡而言之，自二十一世紀以來政府必須在網絡裡進行治理的工作。 以上簡單的敘述了政府在過去一百年以來變遷的階段，在尚未將治理與制度做嚴格界定前，其實可以說上述不同階段的政府各自有其治理的方式和制度安排，其間並無絕對優劣之分存在。所以，就此次討論主題而言，個人是採用行政與社會互動的觀點來說明政府角色的變化，同時也會依此脈絡來討論並界定：治理、制度，和網絡三概念。 貳、討論題綱 一、政府角色之變遷過程 傳統公共行政時期: 由上而下治理，封閉的法規制度依賴，科層制度的運用。 新公共行政時期：參與式的治理，混合的制度變遷。 新公共管理時期：績效式的治理，市場競爭制度的選擇。 表1 傳統公共行政、新公共行政與新公共管理之比較 傳統公共行政 新公共行政 新公共管理 時代背景 進步年代 （1896-1920年） 動盪的60年代末期 （種族歧視、社會計畫失靈、民權與反戰運動等問題) 70-80年代 （反政府/官僚年代；不可治理性危機） 核心論點 與 價值觀 官僚組織理論；科學管理理論；邏輯實證論；政治與行政二分；事實與價值二分；技術理性 後邏輯實證論；政治與行政交互關係；事實與價值的批判檢討；人文主義公共性、民主政治價值、社會公平之捍衛 公共選擇理論；代理人理論；交易成本理論；行政與政治二分；市場效率；顧客導向； 二、網絡社會的浮現 網絡的概念：即為某種關係之存在。 節點(node)，關係的形式與內涵。 網絡社會：流動的空間(the space of flows)，無時間性的時間(timeless time)，和鉅型城市(mega city)。 講 授 內 容 基本概念介紹 學者對網絡的研究中，社會結構，即個人或組織相互連結而成的關係型態，是一個非常重要的概念（Marsden，990），而此種社會結構呈現的即是一種網絡的關係型態。在深入瞭解網絡分析的特性之前，一些重要的概念必須被界定清楚。Knoke 和Kulinski(1982，11-21)對網絡分析的一些重要概念提出簡明扼要的解釋： 一、網絡（Network） 一般而言，網絡可被界定為連結一組人、物或事件的特殊關係形式。 二、關係（Relation） 關係是一種被觀察單位間相互連結下的產物，關係具備兩種特質，一為內涵（Content），另一為形式（Form）關係內涵指涉的是連結關係的實質特性。Wellman（1991：40）認為在分析關係連結時有六種參考依據可供遵循：第一，因網絡的強度（Intensity）的不同，關係的連結通常是不對稱的；第二，網絡中關係連結方式，直接連結與間接連結是並存的；第三，社會連結的結構化創造了非隨機式的（Non-random）的網絡；第四、網絡之連結可存於叢集（Cluster）與叢集之間；第五、不對稱的連結關係與複雜的網絡連