论反腐败机构之整合何家弘分析.PDFVIP

论反腐败机构之整合 何家弘 (本文发表于2017 年第一期《中国高校社会科学》) 摘要：当下中国的反腐败体制存在着多元主体，力量分散；职能重叠，工作 重复；地方领导，独立不足等问题。成立“国家监察委员会”的改革目标就是要 整合反腐败资源力量。这可有三种方案：其一是现有的反腐败机构均维持现状， 但是要接受监察委员会的间接领导；其二是把所有反腐败机构都并入监察委员会 之下；其三是把部分承担反腐败职能的机构或部门归入监察委员会。第三种方案 当为首选。反腐败侦查机构整合的要旨在于提升独立性，建立高度集中的反腐败 侦查体制。 关键词：反腐败 监察委员会 反贪局 2016 年 10 月召开的中共十八届六中全会公报提出要成立“国家监察委员 会”。随后，中共中央办公厅印发 《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监 察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）。试点省市将设立由人民代表大会产 生的监察委员会，成为“行使国家监察职能的专责机关”。《方案》强调，这是“事 关全局的重大政治改革”。此语意味深长！ 一、成立监察委员会的意义解读 从表面看，这一改革的目标就是要整合反腐败资源力量，扩大监察范围，建 立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责。但是从政治改革的长远目 标来看，这一举措还有更为深远的意义。笔者以为，其一是要从集权走向分权； 其二是要从党治转向法治。 （一）从集权走向分权 权力是人类群体性生活的产物。在群体生活中，共同利益需要一些人行使 指挥权或决策权，其他人则要服从。命令与服从、支配与被支配的人际关系就 是权力关系。国家权力具有极强的扩张性和侵蚀性，因此在制度设计时必须加 以限制和约束。根据世界各国的经验，限约权力的基本路径就是对权力进行分 割，通过相互制约来达至平衡，譬如法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠倡导的 三权（立法权、行政权、司法权）分立制度和中国民主革命先驱者孙中山提出 的五权（行政权、立法权、司法权、监察权、考试权）分立制度。分权制衡原 则的基本思想在于：任何权力都要有一定形式的制约；而且相互制约的权力之 间应该保持平衡。如果对一项权力没有任何制约机制，那么这项权力就很容易 变成专制权力；如果一项权力超出了与之相互制约的其他权力，破坏了权力之 间的平衡，那么这项权力就很容易被人滥用。正如孟德斯鸠所指出的，“有权力 的人们使用权力，一直到遇到有界限的地方才会休止。……一切有权力的人都 ① 容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。” 诚然，权力集中可以提高决策和 执行的效率，但容易导致权力的滥用乃至腐败。 我国《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的 ② 原则。” 从理论上讲，这样的总体设计具有合理性，但是在缺少具体制度保障  作者简介：何家弘，中国人民大学反腐败法治研究中心主任、法学教授，北京，100872。 ① 孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆 1961 年版，第154 页。 ② 《中华人民共和国宪法》，法律出版社2012 年9 月版，第7 页。 1 的情况下，“民主”或者被虚化，或者成为“集中”的附庸。权力过于集中的表 现之一就是决策权、执行权、监督权的统一领导和高度重叠。中共中央党校的 刘俊杰教授指出：“在我国，各级各部门的‘一把手’处于权力结构的最高处， 有的‘一把手’身兼数职，集党的权力、立法权力、财经权力等于一身，只有 上级权力对其权力制约和制衡，平级没有或缺少权力力量制约其权力。如自身 没有暴露权力腐败问题时，没有权力部门用制度方式有效制约他。”③ 近年来，“一把手”腐败的现象颇为引人瞩目，而“一把手”腐败多发的原 因之一就是权力太过集中。一些地方或单位的“一把手”在坚持党委统一领导 的旗帜下，把人权、财权、物权都控制在自己手中，特别是人事权。有些“一 把手”自视为党的化身，在集体讨论决策重大问题时喜欢“一言堂”，在干部选 任问题上一人说了算。于是，任人唯亲的现象屡见不鲜，“秘书提拔”就是一个 佐证。在这种权力过于集中的体制下，买官卖官的现象也会相当普遍。然而， 当官职成为可以用金钱买卖的“商品”时，官场的腐败就会陷入恶性循环，因 为行贿上来的官员一定会去受