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行政主体 一、中国行政主体理论的形成 （一）行政主体概念的引入 1、行政机关范式及其局限 行政机关范式时期：20世纪80年代以前，我国行政法学理上主要是以“行政机关”或“行政组织”用来指称有关行政管理的主体。 行政机关范式的局限：第一，行政法仅关注对外行使职权的组织，内部管理机构的组织无法与有资格以自己名义对外行使职权的行政机关相区别。第二，行政机关范式无法概括行政的多重身份。第三，行政机关范式无法解释法律、法规组织的地位。 2、行政主体范式形成的契机 （1）行政诉讼法的制定 行政诉讼法虽然对被告问题进行了规定，但需要从理论上予以论证，对被告资格进行抽象化。因此，从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度，逐步获得了学术界的认同。 链接：行政诉讼法第二十五条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。 2、行政主体范式形成的契机 （2）国外行政主体理论的影响 1988年王名扬先生的《法国行政法》正式出版、杨建顺先生等翻译的日本学者南博方《日本行政法》出版，均详尽的介绍了国外的行政主体制度。 如法国行政法：行政主体定义为“享有行政权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利义务的责任主体。 3、行政主体范式初步定型 （1）行政主体的概念 依法享有国家行政职权，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担法律责任（独立参加行政诉讼的组织）。 （2）行政主体的类型 A、行政机关（国务院、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院部委管理的国家局、地方各级人民政府、县级以上地方人民政府的职能部门、县级以上地方人民政府的派出机关。） B、法律、法规授权组织（法律法规授权的行政机关的内部机构、派出机构及临时机构,以及法律法规授权的企事业单位、社会团体、行业协会、基层群众性自治组织等其他社会公共组织。 3、行政主体范式初步定型 （3）行政主体的资格 资格条件：第一，依照法定权限和法定程序而设立的组织；第二，具备一定的组织机构和职位人员编制；第三，拥有法定的职责权限；第四，能够以自己的名义独立行使行政权并承担法律责任。 资格取得：依照宪法和行政组织法的有关规定取得；或者依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权而取得。 3、行政主体范式初步定型 （4）行政主体理论的贡献 A、现实描述功能：“行政主体=行政机关+法律、法规授权的组织”这一新的表述克服了行政机关概念在解释行政权力实际行使者上的不足,使得一些非行政机关的社会组织行使管理权的行为也被纳入了行政法学的研究范围。 B、司法指导功能：行政主体理论的最大动力是来自于行政诉讼立法及其运作实践中对于行政诉讼被告资格确认的需要，其对司法实践中如何认定行政诉讼的被告虽然并不完善，但必然也会发挥应有的指导作用。 三、中国行政主体理论的批判 （一）行政主体范式内在的逻辑矛盾 1、行政违法主体和行政责任主体并非仅行政机关和法律法规授权组织，传统行政法认为责任主体范围包括行政公务的人员。 2、行政赔偿责任主体被解说为国家，而行政主体只是出于诉讼上的便利而存在的行政赔偿义务机关，并非法律意义上赔偿责任的终归属主体，并非真正“独立的”赔偿主体。 三、中国行政主体理论的批判 （二）行政主体范式的学术功能局限 1、隐含之意视行政管理的相对一方为行政客体，易形成管理者优越于被管理者、公民处于被动地位的误解。 2、偏重于对行政主体的表象研究，疏于深层次地探索行政主体及其内部结构，忽略甚至排斥有关中央与地方、机关与机关之间权责配置。 三、中国行政主体理论的批判 （三）行政主体范式的制度功能缺限 1、一些非行政主体的组织（党组织、企事业单位）非法行使一定行政职权，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告。此外，委托行为（超越委托权限）的被告确定也异常复杂。 2、行政主体认定方面的过低标准，使大量林立的行政机关都具有独立的法律人格，且各自为政、各负其责,机关本位主义盛行，从而影响了行政组织和行政活动的统一性、协调性。 四、与行政主体相关的几个问题 （一）行政授权理论的困境 1、在民事法律关系中，民事主体授权他人或者委托他人做一定的民事行为，其法律后果是一致的，授权和委托并无本质区别。 2、行政授权将发生行政职权的转移，即被授权主体将独立行使该职权并独立承担责任。行政委托是指行政主体在其职权和职责范围内，根据行政管理的实际需要自行决定将其行政职权或行政事务委托给另一行政主体或其他组织，受委托者以委托者的名义行使行政职权，实施行政管理行为，并由委托者承担法律后果。 四、与行政主体相关的几个问题 （一）行政授权理论的困境 3、相关立法（1）治安管理处罚法：第九十一条　治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚