角色错位 中国社区治理与基层行政对接存难题.docVIP

角色错位 中国社区治理与基层行政对接存难题 2012年08月08日 10:26　来源：《瞭望》新闻周刊　参与互动(8) 0 　　社区治理与基层行政“无缝对接” 　　寻找社区治理和基层行政的对接途径，既是服务型政府建设的理论需求，更是加强社会管理的实践难题。 　　胡锦涛总书记在2011年中央党校省部级进修班开学典礼的讲话中提到了加强和创新社会管理的六大重点，其中之一就是加强基层管理。 　　基层管理不可避免就包含了基层行政管理和社区治理，涉及到城市和农村的社区及其社会管理问题。 　　目前，加强对社区的研究，理清社区治理和行政管理的概念，梳理两者之间的区别和联系，寻找恰当的途径实现两者的对接，既是社区治理和社会管理的理论建设需求，更是加强基层社会管理的实践难题。 　　对接什么？ 　　中央提出来的社会管理，是指对社会进行的一种综合管理和治理，它的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、保持社会稳定，等等。因此，社区管理也常被当作是社会治理，即社区层面的社会管理，也因此有了综合的社区治理的内涵和意蕴。 　　在社区治理过程中，政府只是社区治理的主体之一，只有与党团组合、社会组织等其他治理主体持续互动、协调合作，才能有效促进社区建设。 　　需要指出的是，社区治理虽然也是以政府为主体的一种基层社会管理模式，但与传统上所说的基层行政管理，还是有着很大区别。基层行政管理是指行政系统中最靠近社会百姓、代表政府执行行政管理权力的那个部分，目前通常是指农村的乡镇人民政府和城市的区人民政府派出的街道办事处。但实际中，不管是农村社区还是城市社区，在自然村层面和社区层面，村委会、居委会作为基层群众自治组织，成为与政府联系最密切的组织环节。 　　毫无疑问，社区居委会(村委会)在基层行政管理中起着非常重要而复杂的作用。这也是社区管理和行政管理无缝衔接的重要所在。为此，以科学合作的格局谋求社会管理，以多元有效的服务来谋求社区治理，是社区治理和社会管理的一致要求，也是当前必须解决的一个关键问题。 　　随着农村实行生产承包责任制，人民公社和生产队这种生产和生活组织形式逐步解体，乡政府和村委会等成为基层行政管理和基层自治组织的基本形式开始逐渐分化，也从此拉开了基层的行政管理与社区治理相对分离的基本进程。 　　与此同时，在城市社区，随着城市的经济体制改革的推动和深入，国有体制改革等开始启动，原来的单位制受到了强烈的冲击甚至开始解体，因此出现了“单位人”正走向“社区人”，原有街道和居民委员会体制在新形势面前表现出很多不适应症状，城市社区治理开始有了进一步的探索。 　　在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府无法继续依靠行政权力垄断所有的资源，社会上出现了大量的自由流动资源和自由活动空间，中国原有的单位体制和街居体制的城市基层社管体制相继失效或失灵，社会召唤新的城市社区管理体制的形成。中国各地开展了新型社区治理方式的探索，建立了不同模式的社区治理结构和运作方式。 　　在这种背景下，社区内部逐渐产生了社会中介组织、民间团体，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始以组织化或非组织化的方式参与社区公共事务 对接难在哪里？ 　　但是，在传统的行政管理体制下进行的基层行政管理，与新形势下产生和发展的社区治理之间，总是存在着各种不相容性。基层行政与社区管理之间往往会遭遇定位两难、角色错位、功能虚化、服务不足和融合缓慢等方面的对接难题。 　　一是定位模糊。基层行政管理，主要任务是落实上级领导机关的政令和命令，其性质是对上负责，为领导服务。 　　而对于社区治理来说，从法理上看，它是居民自治机构，是公民自我选举、自我管理，实行民主决策和民主监督的组织形式。 　　从实际效果看，社区是百姓自我服务和政府公共服务的结合，是基层群众享受各项公民民主权利、享受生活的场所和范围；它必须是对社区群众负责，社区的群众是服务对象和负责对象。两者的性质具有本质上的区别，因此其所指向也具有根本不同。不处理好两者的关系，社区治理是无法顺利实现对接的。 　　二是角色错位。行政功能挤压自治功能，导致社区居委会的工作行政化倾向严重。长期以来的居委会(村委会)都是以办理政府行政事务为主的，其运作的动力、资源等基本上来自于政府。当前，社区居委会的功能还未能突破办理政府行政事务为主、办理社区事务为辅的现状，还习惯于上级领导布置什么就干什么，工作中表现出较强的依赖性，自主性、自治性没有得到体现。 　　三是功能虚化。根据《居民委员会组织法》规定，社区居委会是基层社会群众自治组织，应该是群众实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一套运作机制。 　　但实际上，在基层行政管理要求社区居委会忙着“建班子、挂牌子、设展板、建台账、要数据”的管理运作方式下，社区居委会每天应付着上级领导的检查和收集报表、