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从破产、兼并试点看国有企业改革 张春霖 1994年以来，国有企业改革的重点一直放在推进并相机扩大各项试点。 除百户企业建立现代企业制度试点外，若干城市企业“优化资本结构”试点 是另一个较为重要、也经常被认为最富有成果的试点。 在其中，破产、兼 并试点实际上居于主导地位，也引起了较多的意见分歧。从 1994 年 10月国 务院发出 59 号文件算起，破产、兼并的试点已经实施了两年多时间。回顾 这两年多来试点的进程，评析其中遇到的一些难题和意见分歧，可以使我们 更清楚地看到试点的艰难探索已经为国有企业改革提供的一些宝贵启示。 一、试点进程的简要回顾 1993年11 月中共十四届三中全会之后，12 月初，国务院同意由国家经 贸委等部门实施“转机建制、万千百十”的规划，其中的“十”就是选择十 个左右的城市进行“优化资本结构”试点。1994 年上半年，国务院的 9 个 部委进行了联合调研和其它准备工作；6 月 24 日，国务院总理办公会议确 定在若干城市进行企业“优化资本结构”试点1 。1994 和1995年，试点在上 海等 18 个城市进行；1996 年，试点范围扩大到 58 个城市，包括全部省会 城市；1997年，试点范围进一步扩大到111个城市。 国有企业破产试点虽然是“优化资本结构”试点的一部分，但其准备工 作实际上开始得更早。1993年8月，国务院就责成有关部门研究1986年通 过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《破产法》）的实 施问题。在一系列调研的基础上，1994年7月16日，国务院召开会议研究 了企业破产问题，确定了几项重大政策2 。10 月 25 日，国务院正式发出《关 3 于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，即著名的59 号文件 。 59号文件的直接目的之一是创造条件，使 1986年通过的《破产法》在 国有企业真正付诸实施。国有企业破产难，首先难在职工安置。1986年《破 1 国家经贸委企业司，1996，第 887-889页，第 153 页。 2 同上，第 155 页。 3 同上，第509-513 页。 1 产法》第四条对此作出的规定是，“国家通过各种途径妥善安排破产企业职 工重新就业，并保障他们重新就业前的基本生活需要，具体办法由国务院另 行规定”4 。由于这样的“具体办法”长期未能形成，国有企业破产一直是 改革中一个难以触动的领域。59 号文件提出的具体办法是，企业破产时， 土地使用权的转让所得首先用于安置破产企业职工。离退休职工的离退休费 和医疗费，在企业没有参加养老、医疗保险基金社会统筹或社会统筹不足， 处置土地使用权所得也不足支付时，不足部分可从处置其它破产财产所得中 拨付。这样，59 号文件的政策实际上相当于把职工放在了最优先债权人的 地位。除此之外，59 号文件还规定，企业破产引起的银行贷款本金、利息 损失，分别在国家核定银行提取的呆帐准备金和坏帐准备金控制比例内冲 销。 59 号文件发布之后，破产试点进入全面实施阶段。然而，试点的推进 几乎从一开始就伴随着争论和意见分歧。1995年12月，由于有关各方对武 汉市的破产试点看法不一，国家经贸委和中国人民银行、财政部会同最高人 民法院及两家银行，对武汉的试点作了专门调查。1996 年 3 月，国家经贸 委和中国人民银行联合向国务院汇报了调查情况，并提出了相应的政策建议 5 6 。这次调查的结果在两部门1996年7月发布的“492号文件” 中得到了反 映。 1996 年 9 月，国家经贸委和中国人民银行按国务院指示，会同其它 7 个部门组成两个联合调查组，对 5 省 12 个试点城市的破产试点情况进行了 一次更大规模的调查，并于11 月向国务院作了报告7 。以这次调查为基础， 国务院于 1997 年 1 月初召开会议，提出了“规范破产、鼓励兼并，大力实 施再就业工程”的政策措施8 。1997 年 3 月，国务院正式发出《关于在若干 城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（以下简称 4 同上，第438 页。