德国非营利组织参与提供公共服务的经验与启示.pdf

德国非营利组织参与提供公共 服务的经验和启示 Matthias Stepan （潘宇舟）吕孝礼 【内容提要】目前中国政府尚无法提供覆盖全社会的公共服务体 系，非营利组织和个人参与提供公共服务已经成为社会管理的一个 重要组成部分。但是，非营利组织和个人如何广泛参与提供公共服 务在我国尚处于探索阶段，有必要学习借鉴一下西方发达国家的经 验。本文旨在关注德国非营利组织参与提供公共服务的经验和教 训。德国经验表明，单独依托政府无法在财力和质量监控上确保提 供优质公共服务；德国的地区间财政转移支付政策从财力上确保为 国民提供均等化的基本公共服务，从而为非营利组织提供了经费保 障；不断完善的法律制度更好的规范了非营利组织准入制度、员工 培训与管理，并鼓励利益相关者参与服务监督以提高服务质量。借 鉴德国经验时也必须意识到，德国的非营利组织广泛参与与其国家 和社会所倡导的自治准则密切相关。同时，提供服务的非赢利组织 也多由具有广泛社会基础的宗教组织、政党组织和国际运动组织等 转化而来。 【关键词】德国社会管理 非营利组织 公共服务 【分类号】【文献标识码】【文章编号】 当前中国正处于转型期。改革开放以来，伴随经济的高速发 展，中国社会发展不可避免地产生了一些问题，社会管理出现某些 1    程度的滞后。近些年来，为减缓和消除经济发展及社会转型所带来 的社会不平等等问题，中国政府推动了一系列社会政策改革，建立 了初步覆盖城乡的低保、医疗保险和养老保险体系，为社会弱势群 体提供一定的保障。但是国家财政尚不具备提供覆盖全社会并惠及 所有弱势群体的公共服务体系的能力。在此背景之下，当前中国社 会管理中需要思考的一个重要问题就是如何鼓励私人和社会组织参 与提供公共服务，以弥补政府资金和能力的不足。在此方面，社会 管理发展较早的德国积累了重要的经验。本文主要研究德国如何建 立起非营利组织广泛参与的公共服务体系，总结德国政府吸纳非营 利组织和个人参与社会管理的经验和教训，以为我国社会建设提供 借鉴。 一、德国的公共服务体系 早在 19 世纪，德国的工业化浪潮催生大量的产业工人由农 村迁移到城市。政府如何照顾这些工人成为当时德国社会面临的重 要问题。也正是这一问题促使德国建立了覆盖全国的公共服务体 系。这一公共服务体系涵盖了医疗、养老、伤残、幼婴以及青少年 教育等五方面内容。服务的主要提供者包括非营利组织、企业、地 方政府。如表格 1 第二列所示，非营利组织在大部分社会服务中起 主导作用，除医疗服务外，非营利组织所提供的服务占服务总量的 60% 以上。企业提供的服务居于第二位。德国地方政府虽然也会参 与提供一些公共服务，但主要是以监管者的角色来保障居民获得平 等的居住标准。 2    表格 1德国公共服务的主要提供方及其在各类服务中所占比例 总计 非营利组织 企业 政府 床位/座位 床位/座位 百分比 床位/座位 百分比 床位/座位 百分比 a 502,029 172,219 34% 87,041 17% 242,769 48% 医疗 b 723,249 448,000 62% 225,558 31% 49,691 7% 养老 幼婴 c 1,178,909 776,193 66% 5,115 0% 397,601 34% 儿童之家 d 63,191 52,224 83% 2,367 4% 8,600 14% 资料来源：a 数据来源于 2011 年出版的德国联邦政府健康报告（Betten in  Krankenhäusern und Vorsorge‐ oder Rehabilitationseinrichtungen）；  b  数据来源于德国联邦政府 2011 年出版的长期护理保险发展和当前服